¿Y dónde está el manual?

Rosario Touriño


Las peripecias de Pluna, el puerto y los ferrocarriles parecen evidenciar que el Frente Amplio no tiene un único mapa de ruta para las asociaciones público-privadas. El camino ha sido tortuoso y las estrategias cambiantes. En la esfera gubernamental cobra fuerza la visión de que ser socio minoritario no da réditos. En el puerto se apuesta a terminales privadas, aunque con cánones más ventajosos para el Estado. afe buscará, por ahora, recuperarse sola.







Cuando asumió en marzo de 2005, el gobierno definió que el desarrollo del puerto y del ferrocarril es estratégico para el país. La apuesta a la bahía de Montevideo como polo logístico regional y la recuperación del modo ferroviario –como complemento eficiente y menos costoso en el transporte de carga– habían quedado estampadas en todos los planes.
Pero, a la luz de los procesos de Pluna, la Administración Nacional de Puertos y AFE, parece quedar en evidencia que el Frente Amplio no tiene demasiado consensuado un patrón de asociación público-privada y que se encuentra todavía en una fase exploratoria.
Por lo pronto, entre influyentes operadores del gobierno parece crecer la convicción de que ser socio minoritario en una sociedad puede implicar más riesgos que ganancias. Y en esta percepción no sólo ha incidido el caso de la línea aérea de bandera, sino también el de Terminal Cuenca del Plata (tcp), la primera sociedad mixta para la operación de contenedores en el puerto de Montevideo consolidada en 2001. En esa asociación, el Estado tiene el 20 por ciento del paquete accionario. “Pero hasta ahora le ha ingresado cero peso por concepto de esa participación”, respondió enfático a Brecha el presidente de la Administración Nacional de Puertos (ANP), Fernando Puntigliano.
Una de las explicaciones es que tcp fue deficitaria hasta 2005, y cuando por fin logró un superávit, debió integrar los beneficios para cubrir las pérdidas de años anteriores. “Esto está establecido por ley, pero además hubo una declaración de interés nacional, a través de la cual las utilidades generadas deben ser reinvertidas en la empresa. Quiere decir que desde el punto de vista financiero, no patrimonial, los uruguayos no tuvieron ningún beneficio”, explica. La anp protagoniza una profunda controversia con el principal accionista, la corporación belga Katoen Natie (dueña del 80 por ciento de la sociedad), que se opone inclaudicablemente a que el Estado conceda una segunda terminal de contenedores. El camino hacia el litigio se dibuja cada vez más nítidamente.
Puntigliano agregó más revoluciones al giro del vinilo, y relató que hubo “un montón” de decisiones de Katoen Natie que no fueron compartidas por los representantes del Estado en la empresa mixta. Uno de esos casos fue la resolución de TCP de alquilar grúas pórtico de propiedad del conglomerado belga. “Los dos directores querían comprarlas y no alquilarlas, pero perdieron la votación. El socio mayoritario es el que está orientando el negocio de acuerdo a lo que le parece bien, y no necesariamente le parece bien a los directores de la anp.” El presidente de la entidad portuaria incluso esbozó la intención de lograr una mejora de los ingresos por canon –considerados muy pobres– mediante una renegociación de las condiciones del contrato (véanse entrevista y cuadro).
Un apunte similar vertió a Brecha el dirigente portuario Juan Castillo: “La empresa trajo grúas usadas, que vinieron de otro puerto. Entonces diariamente hay un costo para amortizar ese arrendamiento”. El sindicalista también destacó que los directores estatales (Carlos López y Shubert Méndez) no tienen sus despachos dentro de tcp: “Quedan tan en minoría que parece que no los dejan ni entrar. Las oficinas que colocó el Estado están en la anp y no en la terminal, que también es propiedad del Estado. Este tipo de participación es pour la galerie, pero no es efectiva”.
Si bien la percepción de la anp y del Sindicato Único Portuario y Ramas Afines (Supra) es similar en este punto, hay divergencias en cuanto al mecanismo de explotación de la segunda terminal planificado por el gobierno. Puntigliano confirmó a Brecha que la gestión de la nueva terminal será cien por ciento privada, y que el Estado apostará sus boletos a lograr los mayores retornos posibles a través de un doble canon: uno fijo y otro variable, ligado al movimiento de contenedores. “Estamos pensando en otra forma de participación: aquello que supuestamente ganaríamos por utilidades, en un supuesto plan de negocios, ganémoslo por canon. El canon tiene menor riesgo financiero, es una cuota fija segura y es algo que podemos planificar. Lo otro depende del negocio”, comenta, aludiendo involuntariamente a Pluna. La modalidad pensada es nuevamente la subasta pública y una concesión por 30 años. Para la ANP, a pesar de estar fuera de la sociedad, el Estado podría controlar de todos modos el nivel de inversiones y otros reaseguros.
La concesión puramente privada no convence al sindicato portuario, que aboga por una participación pública más fuerte. “Debemos hacernos valer como Estado. Se está concediendo una zona estratégica, una extensión de tierra y un volumen de agua de importante valor. Si el capital privado multinacional viene a invertir tantos millones es porque quiere llevarse una ganancia. Parte de ella tiene que quedar en el Estado uruguayo”, argumenta Castillo. El coordinador del pit-cnt no deja de mencionar la ganga que, a su parecer, obtuvo el grupo belga con la primera subasta: “Ganó la concesión por 17 millones de dólares, y encima no todo ese monto fue para la educación porque quedó atrapado en el corralito. En su momento nos opusimos, sin que nos dieran mucha bolilla”. A modo de comparación, el sindicalista recuerda que la segunda terminal está siendo valuada en 200 o 300 millones de dólares. Castillo no tiene opinión formada en cuanto a qué porcentaje de acciones debería tener el Estado, aunque otros dirigentes portuarios son partidarios de una mayoría estatal. Desde el mpp y el pcu se ha hablado desde un 20 por ciento hasta la posibilidad de tener un síndico en el directorio. Como contrapartida, el supra también reivindica la necesidad de que el Estado construya la prometida terminal polivalente (o muelle C), una infraestructura que sería de propiedad estatal y permitiría incrementar la independencia de la anp frente a las vicisitudes privadas.
A Puntigliano no le parece mal la propuesta del síndico. Para él, no necesariamente debe tener participación en el directorio y se requeriría definir por ley sus competencias. En cambio, no ve posible una asociación con mayoría estatal. Según su criterio, el Estado como accionista mayoritario no sería capaz hoy de generar la “confianza” como para atraer a un socio, que debería ser un armador: “En el mundo hay grandes empresas, como Hutchinson, que son estatales, pero en el marco jurídico de estados mucho más modernos. No dejo de pensar que si el país puede renovarse a sí mismo, eso ocurra en Uruguay. Hoy es una ilusión”. La participación del Estado como socio minoritario es, a su modo de ver, una “hiperprivatización”. ¿Por qué? “Porque pongo recursos de todos los uruguayos a disposición de un particular que va a trabajar en beneficio de su negocio, y que puede o no coincidir con la estrategia del país”, responde. Está convencido de que encontrará consensos mayoritarios en el FA.

OTROS CARRILES. No menos engorroso ha sido todo el proceso de afe, en el cual no ha habido prácticamente avances en el período. El arranque inicial del gobierno fue potente, a partir de la reunificación de todo el patrimonio del ente, desmantelado en años anteriores. La decisión posterior fue jugarse a una asociación con privados para conformar una comercializadora de cargas. El Poder Ejecutivo emitió así en febrero pasado un decreto que incluso facultaba a conceder el 51 por ciento del paquete accionario a los inversores. Pero mientras esperaba la llegada de interesados, el Estado no invirtió en la recuperación de las deterioradas vías férreas.
En una primera instancia, el gobierno pretendió que el eventual socio para la operativa de carga invirtiera en la rehabilitación, pero no encontró aspirantes. Luego hizo un llamado a licitación para reparar tres tramos, en la que cuatro consorcios presentaron ofertas sumamente abultadas, según reconoció el propio ministro de Transporte, Víctor Rossi. Algunas cotizaciones por tres tramos superaron los 150 millones de dólares, cuando estudios internos de ingenieros del ente los habían presupuestado en 60 millones. La licitación quedó desierta. Conclusión: ni prosperó la sociedad ni se arreglaron las vías.
Hoy la estrategia parece haber cambiado. El directorio de afe, que tiene ahora en la vicepresidencia al ex dirigente sindical de la Unión Ferroviaria Juan Silveira, ha resuelto dejar el proyecto de asociación en stand-by. En algún momento, el ministro Rossi negó el extremo, pero desde el directorio de afe se asegura que hoy no es lo prioritario, y que se ha “rediscutido” la estrategia.
Para Silveira, los tres objetivos fundamentales son hoy: recuperar las vías, aumentar el estoc de material rodante, y optimizar la gestión del ente. La definición actual ha sido rehabilitar 716 quilómetros de vías. La mitad será reparada con funcionarios de afe y la otra mitad a través de empresas privadas (que serán elegidas por licitación). Tanto Silveira como otras fuentes del directorio de afe enfatizaron que para las obras no está planteada una concesión de la infraestructura a privados (como titularon algunos medios de prensa), sino la financiación a través de préstamos internacionales, captados a través de la persona pública no estatal Corporación Ferroviaria del Uruguay. Este camino además permite que la infraestructura ferroviaria siga en manos del Estado. “Hemos logrado los consensos para dejar para otro momento la asociación para el transporte de carga, porque primero hay que reposicionar al ente. Es imposible asociarse sin primero mejorar las vías, la infraestructura y la gestión. Los dueños de la carga no se quieren asociar o nos impondrían condiciones leoninas”, explicó Silveira, que había prometido incidir para cambiar los planes “desde adentro”.
Esta posición indica un cambio en la concepción anterior. En marzo pasado el ministro Rossi sostenía que el Estado no podía arriesgarse a invertir más de 150 millones de dólares en las vías, sin la seguridad de tener un socio que le asegurara un flujo de cargas mínimo para amortizar los costos (véase Brecha, 14-III-08). Esta decisión –que al parecer era sobre todo impulsada desde el Ministerio de Economía– había sido combatida por sectores del fa (como el Partido Comunista) y también por la Unión Ferroviaria.
Desde el directorio del ente se enfatiza que el decreto de asociación no será derogado, y será una herramienta potencial para el futuro, pero con una afe en otras condiciones. De todos modos, tanto Silveira como el presidente León Lev son partidarios de explorar “sin preconceptos” contratos individuales con cada uno de los interesados en transportar su producción por tren (en lugar de concederle la mayoría de una comercializadora a un cliente, léase alguna subsidiaria de Botnia, como en su momento se manejó). De alguna manera, tomó cuerpo la posición de no ser tan dependiente de un único socio y trabajar por una mayor autosustentabilidad.
En este sentido, afe ya comenzó a conversar con clientes interesados en aumentar los volúmenes transportados por ferrocarril, entre ellos saman, ancap y otras firmas vinculadas a la producción de granos en Rivera, Tacuarembó y Durazno. “Los clientes vienen a preguntar. Y no les interesa asociarse. Lo que quieren es que alguien les transporte su mercadería con eficiencia. afe lo que tiene que hacer es comprometerse a ese resultado y para eso tiene que mejorar la gestión”, argumenta Silveira. El desafío para el ente es lograr una capacidad de transporte de entre tres millones y tres millones y medio de toneladas por año.


Katoen Natie y la “estrategia” de Puntigliano

Los ejecutivos del grupo belga que domina el negocio de la primera terminal de contenedores del puerto de Montevideo creen que la arremetida de Fernando Puntigliano va dirigida a justificar la necesidad de una segunda terminal totalmente privada. De alguna manera, la lectura es que al cuestionar la ganancia que le deja tcp al Estado, el jerarca logra apoyos para otra modalidad de explotación de la futura plataforma. “Además la posición de la anp es bastante difícil, siendo socia de un emprendimiento y a la vez competencia de una nueva terminal. Entonces, trata de buscar argumentos para salirse de la sociedad”, dijo a Brecha Fernando Correa, gerente de Relaciones Institucionales de Katoen Natie. Para el operador, el argumento de Puntigliano no tiene sentido: “Se están invirtiendo 188 millones de dólares para expandir la segunda terminal y obviamente las utilidades tienen que ser reinvertidas. Si estoy invirtiendo para hacer una obra, cómo voy a reclamar utilidades”. Correa insiste en que la “estrategia” de la anp es decir que al Estado se lo “ningunea” para así vender el 20 por ciento de sus acciones. En cuanto a las grúas alquiladas, sostiene que para el Estado es beneficioso, porque si bien tcp paga un alquiler por movimiento, cobra también un monto al armador, sin un solo peso de inversión pública. En esta tortuosa relación no se escatiman críticas. El gerente asegura que anp tardó un año en verter el 20 por ciento del capital que le correspondía y que Puntigliano pretendió “licuar al 5 por ciento las acciones, porque no se quería poner el dinero”.


Con Fernando Puntigliano

“El 20 por ciento nos dio cero peso”

—¿Cómo es posible que el Estado logre una mayor participación de las ganancias con una segunda terminal totalmente privada?
—Yo comparto esa preocupación. Existen varios métodos. Lo más intuitivo es decir: “soy accionista”. Si uno es accionista mayoritario, domina el negocio. El Estado como accionista mayoritario aún hoy en día no sería capaz de generar la confianza. Me gustaría que se transformara el Estado para ser capaz de hacer estas cosas, y peleo por eso. Nosotros estamos diciendo que vamos a rematar un canon fijo, no para poner un valor de llave, sino para asegurarnos un ingreso, sin riesgos financieros y sin que los recursos que Uruguay pone estén a disposición de otro. Es como decir: participo en el negocio de un almacén que se va a abrir en la casa de enfrente o alquilo la casa para que otro haga el negocio. El alquiler lo tengo seguro. Lo otro depende de cómo hago el negocio.
—¿Teniendo un 20 por ciento, como en TCP, es imposible acceder a parte de las ganancias?
—Hasta ahora nos ingresó cero peso por ese concepto. La pregunta es cuántas cosas uno puede prever antes de que se ponga en marcha la sociedad. Existen otros modelos de participación: aquello que supuestamente ganaríamos por utilidades, en un supuesto plan de negocios, ganémoslo por canon. En otros países hay experiencias muy interesantes, como asociarse a la facturación y no a las utilidades.
—¿En definitiva, sostiene que el ser socio implica compartir los riesgos, y menos retornos para el Estado?
—Y puede terminar habiendo menos retorno. Es compartido el riesgo, y acá lo que queremos es que el dinero de los uruguayos se maneje de una forma segura, y bajo nuestra propia gestión. Entonces, en este modelo, yo tengo el control, en el otro pongo el dinero de los uruguayos a disposición de un particular.
—Ahora, en ese escenario librado al canon, ¿el Estado cómo ejercerá los controles?
—Cuando uno está fuera de la sociedad, lo que le interesa es que funcione y dé réditos. Cuando uno está adentro, tiene que controlar los gastos. El tipo de responsabilidad es totalmente distinto. Si uno controla el precio, lo puede hacer desde afuera, porque hay normas que pueden permitirlo. Si uno quiere controlar el equipamiento, también puede hacerlo, generándole obligaciones al inversor. Vamos a apostar a rematar dos componentes del canon, uno fijo y otro variable, y esperamos tener ingresos que seguramente superarán rápidamente las utilidades de TCP.
—¿Hay alguna previsión de ingresos?
—Sí, pero es prematuro hablar de eso.
—¿Y qué precauciones de control van a existir en los contratos?
—Tenemos una lista de cosas a controlar. Está prácticamente todo listo. Tenemos una reglamentación bastante avanzada.
—La asociación con TCP ¿qué ingresos le dio al Estado por canon?
—Nos está ingresando más dinero desde Montecon* que desde TCP.
—¿Pero no es mucho menor la participación de Montecon?
—Un poco, sí. Lo que pasa es que el sistema es un poco distinto, porque nos paga por área permisada y por movimiento de contenedor.
—Si está tan disconforme con los retornos de tcp, ¿va a renegociar los términos del canon?
—Estamos utilizando las reglas de juego que existen. El cambio de las reglas se dará en la medida que podamos negociar determinados aspectos. Ellos están interesados en negociar algunas cosas, nosotros también. Posiblemente haya una mesa de negociación pronto.
—Katoen Natie alega que gracias a su inversión el puerto se modernizó. Ellos dicen que invirtieron 68 millones de dólares en Uruguay. ¿No es una cifra importante?
—Siempre hay que pensar que, del dinero invertido, un 20 por ciento lo pusieron todos los uruguayos. Hay que ver además en esa cifra lo que puso Seaport, Nelsury y TCP. Hay que ver cuánto invirtió cada uno y qué réditos ha tenido.

* Montecon, empresa uruguayo-chilena que trabaja con el comercio exterior en muelles públicos y sólo posee el 33 por ciento de la operativa de contenedores, aportó más ingresos por canon al Estado que tcp: 23 millones de dólares desde 2001(El Observador, 13-IX-08). En 2007, la cifra fue de 3,5 millones de dólares anuales.