martes, 20 de agosto de 2013

Aportes para la discusión presupuestaria en la Educación.

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Martes 20 de agosto de 2013
La senadora del MPP sostiene que hay un convenio firmado y debe ser respetado.
Son prácticamente nulas las posibilidades que el capítulo de la Educación en la Rendición de Cuentas sea modificado en el Senado, dijo anoche a LA REPÚBLICA la senadora Lucía Topolansky, horas antes de que el equipo económico concurra a la cámara alta a informar sobre el contenido del proyecto que, con la aprobación de Diputados, ya tiene medio camino legislativo recorrido.
En los últimos días, algunos sectores del Frente Amplio –como el Partido Comunista– habían manifestado que el presupuesto del 3% destinado a la ANEP y que en el marco del convenio firmado el gobierno propuso adelantar lo que debería concederse en el 2015 para el año 2014, debía entenderse –dijo el PCU– como “un piso” y no “como un techo” en la negociación.
Topolansky sentenció que “la actual situación gremial, en la que se repiten los paros con actitudes violentas y con insultos, hacen imposible un diálogo. No sé qué piensan ellos (los docentes) pero se debe saber que para dialogar lo primero que hay que hacer es respetar”. Topolansky cuestionó las manifestaciones y los agravios hacia el gobierno que se registraron en algunas movilizaciones llevadas adelante por docentes de Primaria y Secundaria.
Subrayó además que ignora “por qué los alumnos de Montevideo son tan castigados” por los paros de los gremios de la enseñanza que se vienen efectuando, que han determinado ya que se hayan alcanzado los 14 días sin clases; “no sé por qué piensan que hay que perjudicar más a los gurises que son los más castigados. Pero me parece que los dirigentes se metieron en un corral de ramas, porque ahora empezó a haber, y eso lo estamos viendo, algunas deserciones en determinados institutos a las medidas de paro”, consideró.
Las razones
La legisladora señaló que “por dos motivos” no se manejará considerar a nivel político revisar el capítulo de la ANEP durante su análisis en el Senado. La primera de las razones es porque cualquier fórmula que se instrumente para aumentar las partidas para la ANEP “traerá aparejado un desequilibrio fiscal”; y la segunda es, para Topolansky, mucho más contundente.
“Hay un convenio firmado y eso hay que respetarlo, porque los convenios son para cumplirse, como decía el afiche con que empapelaron Montevideo cuando el año 2002. Uruguay estaba en crisis y salieron a poner carteles con la cara de José D’Elía y la frase `los convenios son para cumplirse´ porque la Intendencia de Montevideo estaba en problemas para hacer frente a los acuerdos salariales”. La legisladora destacó que los docentes recibirán en este quinquenio un aumento que promediará el 28%.
Reconoció que en las etapas finales del proyecto de Rendición de Cuentas en Diputados “intentamos, sin que se viera violentado el convenio firmado, varias fórmulas para obtener algún porcentaje adicional pero ninguna caminó”. En una de esas instancias fue que se alcanzó la fórmula de un incremento en la partida para la Universidad de la República tras el retiro de un 5% en el rubro gastos de varios ministerios.
Mañana martes los senadores recibirán en la Comisión de Hacienda de la cámara alta al equipo económico para iniciar los 45 días en que el proyecto de Rendición de Cuentas estará en esa ala del Parlamento.
Los docentes adelantaron, por su lado, que volverán a realizar paros y concentraciones en el entorno del Palacio Legislativo cuando el proyecto de ley ingrese en la etapa de la votación. Por lo pronto, en Secundaria seguirán los paros en los liceos de Montevideo por lo menos hasta el próximo martes, cuando evalúen la marcha de la inactividad educativa
Visiones del convenio
“Nosotros no renegamos del convenio pero en él no hay una cláusula donde se dice que no se pedirá más nada que eso”, consideró la dirigente de la Federación Uruguaya de Magisterio Elbia Pereyra. “En el convenio no se acordó ninguna cláusula de paz”, dijo por su parte Raquel Bruschera, presidente de Ademu.
“Para nosotros los convenios deben respetarse, sin embargo –se preguntó– por qué la ANEP y el Codicen envían dos mensajes presupuestales al Parlamento”, comentó el coordinador del PIT-CNT Marcelo Abdala, en torno a las visiones que hay a nivel sindical sobre los acuerdos firmados a nivel de la enseñanza.
Salidas transitorias
La senadora Lucía Topolansky estimó que no habría cambios en el artículo de la Rendición de Cuentas que establece la creación de un entidad que habilitaría las salidas transitorias de determinados reclusos, sin el aval del Poder Judicial.
“Yo me inclino a apoyar este artículo”, dijo, “porque estoy convencida del trabajo colosal que vienen realizando en el Ministerio del Interior”, consideró.
En la votación del artículo 118 de la Rendición de Cuentas, Asamblea Uruguay y la 1001 votaron junto con la bancada, pero cuestionaron la iniciativa. Aseguraron que esperaban su modificación en el Senado.
La norma establece que las salidas para trabajar serán autorizadas por las autoridades carcelarias, previo informe positivo del Instituto Nacional de Rehabilitación. Hasta el momento esa potestad la tiene el Poder Judicial.
El ministro del Interior, Eduardo Bonomi, al justificar el proyecto dijo que “cuando se está haciendo un tratamiento de rehabilitación mediante el estudio o el trabajo y aparecen oportunidades laborales fuera del establecimiento, quien elige qué persona selecciona para emplear lo hace por el conocimiento de la evolución que ha tenido esa persona luego de iniciar un tratamiento. Esa resolución no la puede tomar una sola persona, sino un grupo de personas”.

Aportes para la discusión presupuestaria en la Educación
Este documento fue elaboado por los economistas Pablo Messina y Martín Sanguinetti para la Asociación de Docentes de Educación Secundaria. Brinda aportes fundamentales para pensar alternativas desde el movimiento popular en el marco de la lucha por presupuesto para la Educación Pública.
Resumen:
  1. Más allá de que suele decirse que el “peso del Estado uruguayo” constituye una carga muy pesada para el funcionamiento de la economía, la comparación internacional y regional arroja que existe margen en nuestro país para aumentar los impuestos.
  2. Si se observa sobre quién recaen los impuestos, queda de manifiesto que la estructura tributaria recae en forma muy importante sobre los trabajadores y sectores populares, mientras que el capital y el patrimonio pagan menos impuestos en comparación a lo que sucede en los países centrales
  3. Asimismo, el sector agropecuario, que se ha beneficiado enormemente del actual patrón de acumulación paga muchísimo menos impuestos que el resto de la sociedad. Cálculos oficiales estiman que aportan 3 veces menos en promedio.
  4. Muchos capitales han recibido importantes exoneraciones mediante Zona Francas y Ley de Promoción de Inversiones. ¿No podrían obtenerse de allí recursos para la educación?
  5. La educación privada se encuentra exenta de tributos por constitución. Entre el IVA e IRAE de dichos servicios, es Estado dejo de recaudar (por tanto realizó un gasto directo) de 2.860 millones de pesos.
  6. Los recursos destinados a la educación, a pesar de haber aumentado, siguen por debajo del mínimo lo que se necesita para tener una educación de calidad aceptable y con salarios acordes.
  7. La lucha presupuestal antes de la crisis del 2002 era por el 4,5% del PIB para ANEP-UDELAR. Hoy el presupuesto para esos incisos es del 3,9.
  8. Por otra parte, la evolución de los precios en lo que concierne a la Educación, matizan aún más los aumentos del Gasto en Educación.
  9. El Salario Docente, si bien ha aumentado los aumentos han sido moderados comparados con el resto de la economía, y más aún si se toma en cuenta el rezago que el salario docente ha tenido en una mirada de largo plazo.
Introducción
El presente informe parte de la base que el espacio fiscal -que ha hegemonizado el debate presupuestal desde los 90s- no es la única forma posible de encarar el problema del presupuesto en general, y del educativo en particular. La propuesta que se ensaya, aboga por dos miradas complementarias: a) la posibilidad de aumentar los ingresos del Estado y cambiar sobre quienes recae la carga fiscal -para luego distribuirlos en Educación, Vivienda, Salud, etc- y, b) reorientar el gasto público, cambiando los ejes prioritarios actuales.
Para este informe se toman como referencia un documento de similares características que se realizó en ADUR-Extensión, un documento publicado en la revista Cuadernos del Centro del Centro de Estudios y Formación Sindical José “Pepe” D´Elía titulado “La estructura tributaria, una construcción social” y el documento recientemente divulgado por el SUNCA “ Por una rendición de cuentas para el desarrollo con justicia social”.
Ingresos del Estado
La recaudación del Estado proviene de ingresos tributarios y de ingresos no tributarios. Dentro de los primeros se encuentran los provenientes de los tributos, que son básicamente tres: los impuestos, las tasas y las contribuciones. En este informe, sólo nos centraremos en los impuestos, dejando para próximas oportunidades otros análisis más amplios y profundos sobre la temática, en donde puedan considerarse las Empresas Públicas, el BPS y los Gobiernos departamentales. De todas formas, los ingresos vía impuestos significan el 70% de los ingresos tributarios y estos, representan más del 85% de los ingresos totales del Estado.
Para analiza el sistema tributario de un país, es necesario tener presentes los siguientes criterios:
a) Suficiencia: el diseño impositivo debe ser coherente con las necesidades financieras del mismo.
b) Eficiencia: ser capaz de recaudar, al menor costo posible y minimizando la evasión
c) Equitativo: debe vincular la carga tributaria con la capacidad de contribución. Esto es, que “el que tiene más y gana más, pague más”. A su vez, debe contribuir a la equidad horizontal, o sea que, ante igual capacidad contributiva, se debería aportar lo mismo.
d) Política económica: el sistema tributario es un instrumento de política.
La relación del Estado en la economía no responde a un cálculo técnico sino que es el resultado de luchas históricas por el poder de los recursos como lo define Azar et al (2010):
 “…en cada una de estas acciones vinculadas al gasto público, a los tributos, al equilibrio fiscal o al endeudamiento, el Estado refleja relaciones de poder y dominación históricas y complejas, que intentan preservarse. A la vez, es portador de tensiones y conflictos que pueden dar forma e influir en la transformación de los procesos en curso. La combinación final de estos factores expresa el modo en que la sociedad y los actores políticos resuelven, en cada período histórico, la pugna de intereses en torno al rol del Estado en la economía y en la sociedad”.
En este marco intentamos mostrar como la carga tributaria y el gasto son un resultado de luchas de fuerzas y que existe margen para que sean modificadas.
La carga tributaria o presión fiscal, mide el porcentaje que la recaudación representa sobre el PBI total. Si miramos este indicador, observamos que existe una alta heterogeneidad en cuanto al mismo entre los países de la región. Por ejemplo, la carga tributaria en Brasil alcanza un nivel promedio de 34,2% del PIB para el trienio 2007-2009 -comparable a los valores correspondientes a los países de la OCDE-, Argentina le sigue con un 30,5% del PIB para el mismo período; ambos países han liderado el aumento de la carga tributaria a nivel regional en las últimas dos décadas. Sin embargo, para la mayor parte de los países de la región el nivel impositivo resulta inferior al 20% del PBI, con algunos casos como México y Guatemala con valores en torno al 11% de sus respectivos PBI (Gómez Sabaíni et al, 2012). Ver gráfico 1.
Si miramos las últimas 2 décadas en la región, podemos extraer algunos datos interesantes. La inmensa mayoría de los países latinoamericanos ha aumentado su carga tributaria salvo México, Panamá y Venezuela. Como dijimos anteriormente, Argentina y Brasil son quienes han liderado el proceso de crecimiento de la carga tributaria. En Uruguay, el crecimiento fue de los más moderados de la región, creciendo por debajo de la media1.
De todas formas, es necesario contextualizar este crecimiento. El mismo se da en una región del planeta caracterizada por una baja carga tributaria a lo largo de su historia. De hecho, la misma en América Latina representa casi la mitad de la observada en los países de la OCDE (18,2% vs. 36,2%) y se encuentra apenas por encima de los valores registrados en otras regiones tales como África, Medio Oriente o el Asia-Pacífico con niveles de carga tributaria cercanos a los 17 puntos porcentuales del producto (Gómez Sabaíni et al., 2012). En suma, el problema principal de los gobiernos latinoamericanos no es que “gastan mucho” sino más bien “que recaudan poco”2.
Gráfico 1. Carga y estructura tributaria por regiones.

Fuente: Jímenez (2008)
Si miramos la estructura tributaria, el primer elemento a considerar es la relación entre impuestos directos e indirectos. Esta distinción no es menor, porque dado que los impuestos directos gravan “directamente” a las personas -físicas o jurídicas- tienen un potencial redistributivo mucho mayor que los indirectos, que gravan determinados bienes y servicios. En nuestro continente (gráfico 1) el peso de los tributos indirectos (más regresivos) representan más de la mitad de la recaudación impositiva, mientras que en los países de la OECD esa relación es inversa.
En el gráfico 2, puede apreciarse la estructura impositiva del Uruguay que no es ajena a la realidad del continente Latinoamericano. La recaudación de los impuestos al consumo representan el 63,2% de la recaudación total, las rentas personales el 13,7%, las rentas empresariales el 13,2% del total y los impuestos a la propiedad el 6,5% del total (DGI, 2011).
Gráfico 2. Peso de los tributos en el Uruguay desde 1982 al 2011.
Elaboración propia fuente DGI.
Este tipo de estructuras impositivas con un fuerte peso en los impuestos al consumo hace que no se cumpla uno de los requisitos de un sistema impositivo: la equidad. Esto es debido a que los hogares de menores ingresos tiene ahorros negativos (ver gráfico 3), es decir, se endeudan para lograr consumir, por tanto el esfuerzo que deben realizar para pagar sus impuestos en relación a sus ingresos es mayor que los hogares más ricos que les ocurre lo contrario. Por tanto, el gran peso de este tipo de impuestos en relación a los directos que gravan directamente a las personas o empresas por sus ganancias, arroja como resultado un sistema impositivo que empeora la distribución de ingreso.

Gráfico 3. Ahorro en relación a los ingresos disponibles por quintiles del ingreso.
Extraído de ENGIH 2006, INE
¿Qué impuestos se puede afectar para agrandar el espacio fiscal y caminar hacia un sistema más justo?
De cara a la rendición de cuentas pero con un panorama reivindicativo de más largo aliento, donde se busca la alianza de toda la central sindical, el CEFS (Centro de Estudio y Formación Sindical José “Pepe” D’Elía) del SUNCA realizó un estudio en este sentido y pone en discusión algunas medidas posibles para el corto y mediano plazo, de ellas destacamos y argumentamos algunas.
Mirando el sector agrícola, el Anuario de Opypa (2012), indica que la presión fiscal del agro ronda el 8% -menos de un tercio que el promedio de nuestra economía-. Quienes más se han beneficiado del crecimiento actual, vinculados a la soja, la forestación y la ganadería, aportan mucho menos que el resto de la sociedad a las cuentas públicas. Exonerados del Impuesto a Primaria, al Patrimonio, exentos de IVA los insumos para la producción agropecuaria, teniendo la posibilidad de descontar el IMEBA del pago de IRAE, se puede explicar esta inequidad. En este sentido el informe del SUNCA da cuenta que:
  • Si los inmuebles rurales, excluyendolos de los productores familiares, vuelven a pagar el impuesto de primaria, como pagan los inmuebles urbanos, la recaudación aumentaría en 2000 millones de pesos anuales
  • Si se elimina la exoneración de los inmuebles rurales del impuesto al patrimonio, medida que está en estudio en el gobierno, se recaudarían entre 1600 y 2000 millones de pesos anuales
  • Con un impuesto a las exportaciones de soja y de madera (detracción) del 15% se recaudarían 5000 millones de pesos y con un 5% sobre la carne más la eliminación de la devolución de impuestos de 2% se recaudarían 1960 millones de pesos.
En lo que refiere al Impuesto a las Rentas de Actividades Empresariales (IRAE) antes de la reforma tributaria las empresas pagaban el Impuesto a la Renta de la Industria y Comercio (IRIC) que era el 30% sobre las ganancias. Con la reforma se modificó este impuesto (IRAE) reduciendo la tasa al 25% sobre las ganancias y se gravaron el reparto de utilidades con el IRPF categoría I. Por las utilidades distribuidas se paga un 25% de las ganancias más el 7% sobre el 75% de las ganancias, lo que da un total de 30.25%.
Es decir que si las empresas invierten, o sea acumulan capital y aumentan la riqueza de los dueños, pagan 5% menos que antes y si reparten las utilidades pagan lo mismo que antes de la reforma tributaria. En este sentido el documento citado propone:
  • Aumentar el Impuesto a la Renta de las Actividades Económicas de 25% a 30%, la recaudación aumentaría en 235 millones de dólares.
Gasto tributarios
Por último queremos destacar los beneficios tributarios que la DGI denomina “gasto tributario”, y refieren a las desviaciones que los regímenes especiales usufructuados por algunos contribuyentes tienen respecto a los tributos referenciales. Según la DGI (2011) “Desde el punto de vista presupuestario, la diferencia entre el gasto directo y el gasto tributario es que el primero se desarrolla en dos etapas: la percepción del ingreso y el pago del subsidio o la transferencia; por su parte, en el segundo se compensa el pago con el ingreso, omitiéndose por lo tanto aquellas dos etapas” (DGI, 2011). Dentro de gasto tributario se conciben: las exenciones de la base tributaria, las deducciones de las rentas brutas, los créditos tributarios, las tasas reducidas y los diferimientos del pago de impuestos.
El Gasto Tributario puede ser visto como gasto público ejecutado de manera directa a algunos agentes específicos, ya que es una no recaudación que se concede. En este sentido sería similar a que el Estado recaude con los impuestos, y luego ejecute un gasto de subvención sobre algún agente específico.
Cuadro 1. Gasto tributario y peso en el PIB por tipo de impuesto. Miles de pesos corrientes año 2011.

GT
GT/PIB
IVA
25.842
2,86
IRAE
14.709
1,63
IRPF cat 1 y 2
2.022
0,22
IPAT
9.326
1,03
IMESI
326
0,04
Total
52.224
5,78
Elaboración propia, extraído de DGI (2012).
Como puede apreciarse en el cuadro 1, el Gasto Tributario representa un 5,78% del PIB para el año 2011 siendo el IVA el principal impuesto con este privilegio. Como fue comentado, el IVA es un impuesto netamente regresivo en términos relativos y las exoneraciones fiscales son orientadas en gran medida a mitigar este efecto3. De hecho, la publicación de la DGI (2012) muestra la distribución del gasto tributario según deciles de ingresos y da cuenta en buena medida de esta problemática.
No obstante, existen algunos bienes exonerados de tributación que no van en esa dirección. Entre estos nos interesa resaltar los servicios de enseñanza exentos de IVA. Este beneficio recae sobre los usuarios de enseñanza privada y representa el 0,25% del PIB. Cómo muestra el trabajo de DGI (2012) tiene un comportamiento netamente regresivo debido a que quienes consumen este tipo de servicios pertenecen a los hogares más ricos. Si a esto le sumamos las exoneraciones de IRAE, la enseñanza privada cuenta con un gasto fiscal –podría decirse una suerte de subsidio- de 2.860 millones de pesos.
El otro gasto tributario que nos interesa abordar para nuestros fines es el proveniente del IRAE. El sacrificio fiscal en el IRAE en 2011 alcanzó los 14.709 millones de pesos, representando un 66,3% de la recaudación efectiva del impuesto observada ese año. O sea que del 100% de la base imponible, aquello que puede recaudarse, aproximadamente un 40% no fue recaudado debido a exoneraciones varias.
En el gráfico 4 se detallan los pesos de las distintas exoneraciones que se otorgan, pero nos detendremos en dos de los conceptos de gasto tributario con mayor detalle ya que son los dos principales ítems del gasto tributario representando en 2011 el 1% del PBI según DGI (2012): las exoneraciones impositivas a las Zonas Francas y la de Ley de Promoción de Inversiones.

 Gráfico 4. Gasto tributario del IRAE según tipo de exoneración
Elaboración propia en base a información de DGI
Los beneficios fiscales son otorgados por la Ley de Promoción y Protección de Inversiones (N°16.906) para “proyectos de inversión que tengan como objetivo el cumplimiento de metas en materia de generación de empleo productivo, mejora del proceso de descentralización, aumento de las exportaciones, incremento del Valor Agregado Nacional, utilización de tecnologías limpias e inversiones en investigación, desarrollo e innovación” (COMAP, Decreto N°2/012)4. A partir del nuevo decreto reglamentario, desde 2008 hasta mayo de 2012 se les ha otorgado beneficios fiscales a 2385 empresas. El beneficio otorgado por concepto de IRAE es del 55,4%, es decir que en estos cuatro años y 5 meses el Estado ha dejado de recibir el 55,4% del IRAE que le correspondía pagar a las empresas que resultaron beneficiarias por el Régimen de Promoción de Inversiones. Esto corresponde a un monto superior a los 100.000 millones de pesos en sólo 4 años y configura una tasa de IRAE efectiva de 11,2% (contra el nominal de 25%).
En cuanto a la ley de promoción de inversiones, si bien es probable que dicho beneficio se otorgue a empresas más dinámicas, la aplicación de la ley ha mostrado ser muy poco selectiva. Los proyectos enviados con recomendación de aprobación en los últimos años son tristemente ilustrativos: se repite para el año 2012, 2011 y 2010 Hípica Rioplatense S.A. (“Maroñas Entertainment”); en el año 2011 fue seleccionado el Estudio Posadas, Posadas y Vecino5 para la ampliación de su local en Carrasco; en 2012 fue recomendada Grandes Tiendas Montevideo S.A. y sistemáticamente grandes superficies como TATA S.A., Macromercado S.A., etc. ¿Emprendimientos de gran valor agregado? ¿Uso de tecnologías de punta? La casuística parece ser demasiado generosa.
Por su parte las zonas francas situadas en territorio uruguayo también están exentas del pago de algunos impuestos como ser IRAE y el impuesto al patrimonio (IPAT). La renuncia fiscal en el 2011 por parte de las zonas francas fue de 5.138 millones de pesos por concepto de IRAE y 1.444 millones de pesos por concepto de IPAT (DGI, 2012).
Gasto
Con el fin de fortalecer algunas discusiones que se han dado en la lucha presupuestal de la educación, tanto la UDELAR como la ANEP en los últimos pedidos presupuestales se han encontrado en un enfrentamiento con el parlamento y el poder ejecutivo, donde la distancia de los pedidos tiene una brecha que parece de difícil alcance.
Como vimos en el apartado anterior, existe margen para mejorar los ingresos del Estado y lograr mayores partidas para el gasto público en general, y en particular en la educación. A su vez, las formas propuestas para agrandar la recaudación apuntan también a mejorar las desigualdades que genera el sistema productivo.
Desde la apertura democrática los sindicatos de la educación luchan por una mejora presupuestal que en los últimos años se ha traducido en pedidos sintetizados en un indicador como porcentaje del PIB. Si bien este indicador resume el esfuerzo que hace una economía en un año corriente por la educación (esto permite una fácil comparación internacional entre otras cosas), esconde por detrás un presupuesto detallado donde se expone las necesidades que tiene el sistema educativo para superar falencias básicas que se arrastran desde el pasado.
No es intensión de este trabajo mostrar el detalle presupuestario, pero sí ser conscientes de lo que implica ese indicador y cómo se relaciona con un comportamiento fiscal que los gobiernos de turno han adoptado como hegemónico e inalterable. Este se basa en: mantener un déficit equilibrado (ingresos=gastos) y cumplir con las deudas (tanto internas como externas) asumidas desde la última dictadura e incrementadas con las crisis.
Por otro lado, se ha discutido mucho la relación aumento de gasto con mejores resultados. Es claro que no existe una relación directa a priori entre aumentar los recursos y mejorar el sistema educativo. Pero dada la situación actual y entendida esta como un proceso histórico del sistema educativo y de la sociedad en su conjunto, se intenta mostrar en este documento que los recursos destinados no alcanzan para comenzar la discusión. Solo mirando los salarios tanto en términos absolutos como relativos al resto de la economía, se da cuenta que mejorar los recursos destinados a la educación es hoy el punto de partida para pensar en mejorar la calidad de la misma. No es posible pensar una carrera docente completa, donde se combine la investigación, la docencia y la formación permanente sino se remunera acorde a esas actividades.
¿Se ha incrementado la inversión en educación?
Es conocido que el gasto en educación se ha incrementado en los últimos años, esta afirmación es cierta pero en este apartado intentamos mostrar que no tiene la magnitud que se maneja habitualmente.
Si miramos el gasto en educación en una serie que tome los niveles anteriores a la crisis hasta los años más recientes podemos decir a priori que el gasto ha aumentado sustancialmente en los últimos años. Incluso ha ganado peso dentro de los gastos totales del Estado. Si miramos el gráfico 5, el peso de la educación en el total de gastos del Estado paso de ser 13,8 % a cifras cercanas al 16%. Lo mismo le ocurre con relación al PIB, donde paso de ser el 2,3% en el año 96 a pesar un 3,9% en el 2011. Por lo tanto, si bien el gasto en la educación se incrementó fuertemente en los últimos años, no alcanzó las cifras prometidas en el primer gobierno del Frente Amplio (4,5% del PIB6).

Gráfico 5. Peso del gasto en ANEP-UDELAR en relación al PIB y al Gasto total.
Elaboración propia fuente BCU y CGN.
Pero ese aumento de gasto hay que mirarlo de una manera más crítica para comprender si realmente son más recursos para la educación, para ello seguimos a Patrón y Villant (2012) quienes analizan el gasto en educación en términos reales. Para ello realizan un ajuste del PIB y del gasto en educación con el fin de obtener el gasto real. Dicho ajuste consiste en mirar el PIB a precios constantes (ajustado por inflación) y lo mismo para la educación. Pero para este último, utilizan la evolución de los precios del rubro educación, mientras que el PIB se ajusta con el indicador para toda la economía. Lo que encuentran es que la inflación para el rubro educación evoluciona por encima de la inflación de toda la economía, haciendo que la evolución de los recursos reales de la educación sean menores a la evolución real del PIB. Esto quiere decir, que si bien el gasto en términos nominales para la educación ha aumentado, dicho aumento en términos reales no es tan alentador.
A su vez, la educación tiene un componente muy fuerte en salarios7 por lo que dicho ajuste también sería correcto ajustarlo por el índice de salarios (se usa el IMS del sector público). Esto da una idea de en qué medida los mayores recursos pueden servir para mejores salarios o por obtener más cantidad de cargos. Como puede apreciarse en el gráfico 6, si se ajusta el gasto tanto por la inflación sectorial como por el IMS y se lo compara con el PIB ajustado, la inversión que realiza la economía en la educación no ha cambiado sustancialmente desde fines de los 90 hasta nuestros días.

Gráfico 6. Relación Gasto en Educación/PIB a precios corrientes, ajustado por inflación y ajustado por el IMS del sector público.
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¿Los Salarios docentes se han incrementado?
Como decíamos anteriormente el gasto por conceptos de salarios son el gran componente cuando hablamos de educación. A su vez, los trabajadores de la educación se caracterizan por tener el mayor número de funcionarios con altos niveles educativos de todas las ramas de actividad. Esto se puede visualizar en el cuadro 2, donde puede apreciarse que el 47% de los trabajadores de la educación cuentan con más de 16 años de estudio siendo el sector de actividad que concentra la mayor cantidad de profesionales.
Cuadro 2. Porcentaje de trabajadores con 16 o más años de educación, según sector de actividad
Rama de actividad
Porcentaje
Enseñanza
47
Servicios sociales y de salud
33
Alquiler de maquinaria y equipo sin operarios; informática y actividades conexas; actividades de investigación y desarrollo y otras actividades empresariales
32
Intermediación financiera
23
Fabricación de coque, productos de la refinación del petróleo y combustible nuclear
20
Administración pública y defensa; planes de seguridad social de afiliación obligatoria
19
Fabricación de productos químicos y farmacéuticos
18
Actividades inmobiliarias
16
Suministro de electricidad, gas, vapor y agua caliente; Captación, depuración y distribución de agua
15
Transporte por vía acuática; vía aérea; actividades de transporte complementarias y auxiliares; actividades de agencias de viajes
14
Extraído de Patron y Viallant (2012).
El cuadro 2, nos muestra cuantitativamente una información que a priori parece lógica y deseable en el sentido que la educación concentre la mano de obra más calificada. Pero este hecho muestra una preocupación cuando se analiza la situación salarial de los docentes. Por un lado, los incrementos salariales de la mano de obra más calificada (explicada fundamentalmente por trabajadores de la
Gráfico 7. Evolución del salario real por nivel educativo del trabajador.

Extraído de Patron y Viallant (2012).
educación) no alcanzó los niveles salariales del comienzo de la crisis en el año 2001. Como se aprecia en el gráfico 7 recién en el año 2010, luego de 6 años de un fuerte crecimiento económico los salarios alcanzaron el poder de compra de antes de la crisis. Pero dicha recuperación no fue alcanzada por los trabajadores calificados e incluso se ha deteriorado en los últimos años.
En lo que respecta al salario del sector educación, ha tenido una mejor evolución que el resto de los trabajadores calificados, logrando su recuperación salarial de inicios de la crisis en el año 2008 (ver gráfico 9). Pero dicha evolución ha sido modesta si se consideran los valores iniciales y las partidas presupuestales que se han otorgado para la educación.

Extraído de Patron y Viallant (2012).
Resulta interesante analizar el valor del salario y el mismo en relación al resto de la economía. En el cuadro 3, puede verse el salario promedio de un trabajador según sector de actividad. Se exponen los primeros diez mejores pagos y la educación que se encuentra en el puesto 20, situándose en la segunda parte de la tabla8.
Sector de actividad
Salario promedio
Ranking
Elaboración de productos de tabaco
37.143
1
Intermediación financiera
32.750
2
Fabricación de coque, productos de la refinación del petróleo y combustible nuclear
28.123
3
Fabricación de productos químicos y farmacéuticos
26.777
4
Suministro de electricidad, gas, vapor y agua caliente; Captación, depuración y distribución de agua
25.690
5
Explotación de minas y canteras
22.265
6
Administración pública y defensa; planes de seguridad social de afiliación obligatoria
20.809
7
Actividades inmobiliarias
20.485
8
Correo y Telecomunicaciones
20.435
9
Transporte por vía acuática; vía aérea; actividades de transporte complementarias y auxiliares; actividades de agencias de viajes
19.570
10
Educación
16.186
20
Elaboración propia, datos extraídos de Patron y Viallant (2012).
Por lo tanto, si bien el salario docente ha mejorado en los últimos años dicha mejora ha sido modesta en relación al resto de la economía y en términos absolutos como para revertir los bajos niveles que se arrastran del pasado. A su vez, las partidas presupuestales destinadas a la educación no alcanzan lo acordado por el gobierno de turno en términos corrientes, pero esta situación se empeora si se ajusta dichas partidas con el poder de compra de las mismas.
¿Uruguay invierte mucho en educación?
Es difícil contestar esta pregunta sin tener en cuenta la calidad y cobertura, el proceso histórico y social que marcan las necesidades de una población, las propuestas pedagógicas, etc. No obstante esto, es interesante comparar el esfuerzo que hacen otros países de la región y otros que son de alguna manera puestos como referencia cuando se discuten modelos educativos.
También dan cuenta que los pedidos no parecen descabellados cunado se compara con el esfuerzo que hacen otros países de la región y del mundo. En el cuadro siguiente se exponen algunos países cercanos y otros que han estado como ejemplo de modelos educativos en los últimos tiempos, como es el caso de Finlandia.
Cuadro 2. Gasto en educación en relación al PIB según países año 2009.
País
Peso en relación al PIB
Brasil
5,6
Argentina
6
Chile
4,2
Costa rica
6,3
Cuba
13
Estados Unidos
5,4
España
5
Finlandia
6,8
Fuente: Banco Mundial, http://datos.bancomundial.org/indicador/SE.XPD.TOTL.GD.ZS
Cabe destacar que en lo que refiere a la contabilidad de las cuentas fiscales han existido cambios de criterio que intentan dar otra mirada al gasto. Dicha mirada va en la dirección de cambiar el acento en la ejecución por incisos y mirar el gasto por área programática. Por lo tanto, cuando el gobierno habla de educación está hablando de toda el área programática y no de lo que los sindicatos y la población en general entiende. En el anexo puede observarse lo que el gobierno agrega extra a la ANEP-UDELAR en educación y a qué incisos pertenece. Puede notarse incluso, que con esas partidas no se llega al tan mentado 4,5% del PIB para el año 2011.
1La carga tributaria en Brasil es del 34,2% de su PBI, seguido por Argentina con 30,5% del PBI, cuando en Uruguay es de 24,2% para el trienio 2007-2009.Un dato relevante es que Brasil, Argentina y Uruguay -en ese orden- continúan siendo los países con mayores cargas tributarias del continente. No obstante, Uruguay tiene para el período 2007-2009 una carga tributaria de 24,2%, 10 puntos porcentuales debajo del Brasil.
2Un problema adicional, refiere a la calidad del gasto público que en muchos casos también es regresivo o al menos, menos progresivo que en los países de la OCDE.
3 Exoneraciones a bienes específicos, tasa mínima para bienes consumo básico.
4Las empresas que se presenten ante la Comisión de Aplicación de la Ley de Inversiones (COMAP) y que soliciten dichos beneficios tributarios obtendrán exoneraciones parciales en el IRAE, IVA, en tasas y tributos a la importación.
5 El Estudio Posadas, Vecino y Vecino pertenece, entre otros, al Dr. Ignacio de Posadas, ministro de Economía del gobierno de Luis Alberto Lacalle.
6Entendiendo la Educación como ANEP-UDELAR.
7 Para el año 2012 los salarios representaron el 74% del gasto total, 10,45% fue gasto de funcionamiento y el 15 inversiones.


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