Martes 20 de agosto de 2013
La senadora del MPP sostiene que hay un convenio firmado y debe ser respetado.
Son prácticamente
nulas las posibilidades que el capítulo de la Educación en la
Rendición de Cuentas sea modificado en el Senado, dijo anoche a LA
REPÚBLICA la senadora Lucía Topolansky, horas antes de que el equipo
económico concurra a la cámara alta a informar sobre el contenido del
proyecto que, con la aprobación de Diputados, ya tiene medio camino
legislativo recorrido.En los últimos días, algunos sectores del Frente Amplio –como el Partido Comunista– habían manifestado que el presupuesto del 3% destinado a la ANEP y que en el marco del convenio firmado el gobierno propuso adelantar lo que debería concederse en el 2015 para el año 2014, debía entenderse –dijo el PCU– como “un piso” y no “como un techo” en la negociación.
Topolansky sentenció que “la actual situación gremial, en la que se repiten los paros con actitudes violentas y con insultos, hacen imposible un diálogo. No sé qué piensan ellos (los docentes) pero se debe saber que para dialogar lo primero que hay que hacer es respetar”. Topolansky cuestionó las manifestaciones y los agravios hacia el gobierno que se registraron en algunas movilizaciones llevadas adelante por docentes de Primaria y Secundaria.
Subrayó además que ignora “por qué los alumnos de Montevideo son tan castigados” por los paros de los gremios de la enseñanza que se vienen efectuando, que han determinado ya que se hayan alcanzado los 14 días sin clases; “no sé por qué piensan que hay que perjudicar más a los gurises que son los más castigados. Pero me parece que los dirigentes se metieron en un corral de ramas, porque ahora empezó a haber, y eso lo estamos viendo, algunas deserciones en determinados institutos a las medidas de paro”, consideró.
Las razones
La legisladora señaló que “por dos motivos” no se manejará considerar a nivel político revisar el capítulo de la ANEP durante su análisis en el Senado. La primera de las razones es porque cualquier fórmula que se instrumente para aumentar las partidas para la ANEP “traerá aparejado un desequilibrio fiscal”; y la segunda es, para Topolansky, mucho más contundente.
“Hay un convenio firmado y eso hay que respetarlo, porque los convenios son para cumplirse, como decía el afiche con que empapelaron Montevideo cuando el año 2002. Uruguay estaba en crisis y salieron a poner carteles con la cara de José D’Elía y la frase `los convenios son para cumplirse´ porque la Intendencia de Montevideo estaba en problemas para hacer frente a los acuerdos salariales”. La legisladora destacó que los docentes recibirán en este quinquenio un aumento que promediará el 28%.
Reconoció que en las etapas finales del proyecto de Rendición de Cuentas en Diputados “intentamos, sin que se viera violentado el convenio firmado, varias fórmulas para obtener algún porcentaje adicional pero ninguna caminó”. En una de esas instancias fue que se alcanzó la fórmula de un incremento en la partida para la Universidad de la República tras el retiro de un 5% en el rubro gastos de varios ministerios.
Mañana martes los senadores recibirán en la Comisión de Hacienda de la cámara alta al equipo económico para iniciar los 45 días en que el proyecto de Rendición de Cuentas estará en esa ala del Parlamento.
Los docentes adelantaron, por su lado, que volverán a realizar paros y concentraciones en el entorno del Palacio Legislativo cuando el proyecto de ley ingrese en la etapa de la votación. Por lo pronto, en Secundaria seguirán los paros en los liceos de Montevideo por lo menos hasta el próximo martes, cuando evalúen la marcha de la inactividad educativa
Visiones del convenio
“Nosotros no renegamos del convenio pero en él no hay una cláusula donde se dice que no se pedirá más nada que eso”, consideró la dirigente de la Federación Uruguaya de Magisterio Elbia Pereyra. “En el convenio no se acordó ninguna cláusula de paz”, dijo por su parte Raquel Bruschera, presidente de Ademu.
“Para nosotros los convenios deben respetarse, sin embargo –se preguntó– por qué la ANEP y el Codicen envían dos mensajes presupuestales al Parlamento”, comentó el coordinador del PIT-CNT Marcelo Abdala, en torno a las visiones que hay a nivel sindical sobre los acuerdos firmados a nivel de la enseñanza.
Salidas transitorias
La senadora Lucía Topolansky estimó que no habría cambios en el artículo de la Rendición de Cuentas que establece la creación de un entidad que habilitaría las salidas transitorias de determinados reclusos, sin el aval del Poder Judicial.
“Yo me inclino a apoyar este artículo”, dijo, “porque estoy convencida del trabajo colosal que vienen realizando en el Ministerio del Interior”, consideró.
En la votación del artículo 118 de la Rendición de Cuentas, Asamblea Uruguay y la 1001 votaron junto con la bancada, pero cuestionaron la iniciativa. Aseguraron que esperaban su modificación en el Senado.
La norma establece que las salidas para trabajar serán autorizadas por las autoridades carcelarias, previo informe positivo del Instituto Nacional de Rehabilitación. Hasta el momento esa potestad la tiene el Poder Judicial.
El ministro del Interior, Eduardo Bonomi, al justificar el proyecto dijo que “cuando se está haciendo un tratamiento de rehabilitación mediante el estudio o el trabajo y aparecen oportunidades laborales fuera del establecimiento, quien elige qué persona selecciona para emplear lo hace por el conocimiento de la evolución que ha tenido esa persona luego de iniciar un tratamiento. Esa resolución no la puede tomar una sola persona, sino un grupo de personas”.
Aportes para la discusión presupuestaria en la Educación
Este documento fue elaboado por los
economistas Pablo Messina y Martín Sanguinetti para la Asociación de
Docentes de Educación Secundaria. Brinda aportes fundamentales para
pensar alternativas desde el movimiento popular en el marco de la lucha
por presupuesto para la Educación Pública.
Resumen:
-
Más allá de que suele decirse que el “peso del Estado uruguayo” constituye una carga muy pesada para el funcionamiento de la economía, la comparación internacional y regional arroja que existe margen en nuestro país para aumentar los impuestos.
-
Si se observa sobre quién recaen los impuestos, queda de manifiesto que la estructura tributaria recae en forma muy importante sobre los trabajadores y sectores populares, mientras que el capital y el patrimonio pagan menos impuestos en comparación a lo que sucede en los países centrales
-
Asimismo, el sector agropecuario, que se ha beneficiado enormemente del actual patrón de acumulación paga muchísimo menos impuestos que el resto de la sociedad. Cálculos oficiales estiman que aportan 3 veces menos en promedio.
-
Muchos capitales han recibido importantes exoneraciones mediante Zona Francas y Ley de Promoción de Inversiones. ¿No podrían obtenerse de allí recursos para la educación?
-
La educación privada se encuentra exenta de tributos por constitución. Entre el IVA e IRAE de dichos servicios, es Estado dejo de recaudar (por tanto realizó un gasto directo) de 2.860 millones de pesos.
-
Los recursos destinados a la educación, a pesar de haber aumentado, siguen por debajo del mínimo lo que se necesita para tener una educación de calidad aceptable y con salarios acordes.
-
La lucha presupuestal antes de la crisis del 2002 era por el 4,5% del PIB para ANEP-UDELAR. Hoy el presupuesto para esos incisos es del 3,9.
-
Por otra parte, la evolución de los precios en lo que concierne a la Educación, matizan aún más los aumentos del Gasto en Educación.
-
El Salario Docente, si bien ha aumentado los aumentos han sido moderados comparados con el resto de la economía, y más aún si se toma en cuenta el rezago que el salario docente ha tenido en una mirada de largo plazo.
Introducción
El presente informe parte de la base que
el espacio fiscal -que ha hegemonizado el debate presupuestal desde los
90s- no es la única forma posible de encarar el problema del
presupuesto en general, y del educativo en particular. La propuesta que
se ensaya, aboga por dos miradas complementarias: a) la posibilidad de
aumentar los ingresos del Estado y cambiar sobre quienes recae la carga
fiscal -para luego distribuirlos en Educación, Vivienda, Salud, etc- y,
b) reorientar el gasto público, cambiando los ejes prioritarios
actuales.
Para este informe se toman como
referencia un documento de similares características que se realizó en
ADUR-Extensión, un documento publicado en la revista Cuadernos del
Centro del Centro de Estudios y Formación Sindical José “Pepe” D´Elía
titulado “La estructura tributaria, una construcción social” y el
documento recientemente divulgado por el SUNCA “ Por una rendición de
cuentas para el desarrollo con justicia social”.
Ingresos del Estado
La recaudación del Estado proviene de
ingresos tributarios y de ingresos no tributarios. Dentro de los
primeros se encuentran los provenientes de los tributos, que son
básicamente tres: los impuestos, las tasas y las contribuciones. En este
informe, sólo nos centraremos en los impuestos, dejando para próximas
oportunidades otros análisis más amplios y profundos sobre la temática,
en donde puedan considerarse las Empresas Públicas, el BPS y los
Gobiernos departamentales. De todas formas, los ingresos vía impuestos
significan el 70% de los ingresos tributarios y estos, representan más
del 85% de los ingresos totales del Estado.
Para analiza el sistema tributario de un país, es necesario tener presentes los siguientes criterios:
a) Suficiencia: el diseño impositivo debe ser coherente con las necesidades financieras del mismo.
b) Eficiencia: ser capaz de recaudar, al menor costo posible y minimizando la evasión
c) Equitativo: debe vincular la
carga tributaria con la capacidad de contribución. Esto es, que “el que
tiene más y gana más, pague más”. A su vez, debe contribuir a la equidad
horizontal, o sea que, ante igual capacidad contributiva, se debería
aportar lo mismo.
d) Política económica: el sistema tributario es un instrumento de política.
La relación del Estado en la economía no
responde a un cálculo técnico sino que es el resultado de luchas
históricas por el poder de los recursos como lo define Azar et al
(2010):
“…en cada una de estas acciones vinculadas al gasto público, a los tributos, al equilibrio fiscal o al endeudamiento, el Estado refleja relaciones de poder y dominación históricas y complejas, que intentan preservarse. A la vez, es portador de tensiones y conflictos que pueden dar forma e influir en la transformación de los procesos en curso. La combinación final de estos factores expresa el modo en que la sociedad y los actores políticos resuelven, en cada período histórico, la pugna de intereses en torno al rol del Estado en la economía y en la sociedad”.
En este marco intentamos mostrar como la
carga tributaria y el gasto son un resultado de luchas de fuerzas y que
existe margen para que sean modificadas.
La carga tributaria o presión fiscal,
mide el porcentaje que la recaudación representa sobre el PBI total. Si
miramos este indicador, observamos que existe una alta heterogeneidad en
cuanto al mismo entre los países de la región. Por ejemplo, la carga
tributaria en Brasil alcanza un nivel promedio de 34,2% del PIB para el
trienio 2007-2009 -comparable a los valores correspondientes a los
países de la OCDE-, Argentina le sigue con un 30,5% del PIB para el
mismo período; ambos países han liderado el aumento de la carga
tributaria a nivel regional en las últimas dos décadas. Sin embargo,
para la mayor parte de los países de la región el nivel impositivo
resulta inferior al 20% del PBI, con algunos casos como México y
Guatemala con valores en torno al 11% de sus respectivos PBI (Gómez
Sabaíni et al, 2012). Ver gráfico 1.
Si miramos las últimas 2 décadas en la
región, podemos extraer algunos datos interesantes. La inmensa mayoría
de los países latinoamericanos ha aumentado su carga tributaria salvo
México, Panamá y Venezuela. Como dijimos anteriormente, Argentina y
Brasil son quienes han liderado el proceso de crecimiento de la carga
tributaria. En Uruguay, el crecimiento fue de los más moderados de la
región, creciendo por debajo de la media1.
De todas formas, es necesario
contextualizar este crecimiento. El mismo se da en una región del
planeta caracterizada por una baja carga tributaria a lo largo de su
historia. De hecho, la misma en América Latina representa casi la mitad
de la observada en los países de la OCDE (18,2% vs. 36,2%) y se
encuentra apenas por encima de los valores registrados en otras regiones
tales como África, Medio Oriente o el Asia-Pacífico con niveles de
carga tributaria cercanos a los 17 puntos porcentuales del producto
(Gómez Sabaíni et al., 2012). En suma, el problema principal de los gobiernos latinoamericanos no es que “gastan mucho” sino más bien “que recaudan poco”2.
Fuente: Jímenez (2008)
Si miramos la estructura tributaria, el
primer elemento a considerar es la relación entre impuestos directos e
indirectos. Esta distinción no es menor, porque dado que los impuestos
directos gravan “directamente” a las personas -físicas o jurídicas-
tienen un potencial redistributivo mucho mayor que los indirectos, que
gravan determinados bienes y servicios. En nuestro continente (gráfico
1) el peso de los tributos indirectos (más regresivos) representan más
de la mitad de la recaudación impositiva, mientras que en los países de
la OECD esa relación es inversa.
En el gráfico 2, puede apreciarse la
estructura impositiva del Uruguay que no es ajena a la realidad del
continente Latinoamericano. La recaudación de los impuestos al consumo
representan el 63,2% de la recaudación total, las rentas personales el
13,7%, las rentas empresariales el 13,2% del total y los impuestos a la
propiedad el 6,5% del total (DGI, 2011).
Gráfico 2. Peso de los tributos en el Uruguay desde 1982 al 2011.
Elaboración propia fuente DGI.
Este tipo de estructuras impositivas con
un fuerte peso en los impuestos al consumo hace que no se cumpla uno de
los requisitos de un sistema impositivo: la equidad. Esto es debido a
que los hogares de menores ingresos tiene ahorros negativos (ver gráfico
3), es decir, se endeudan para lograr consumir, por tanto el esfuerzo
que deben realizar para pagar sus impuestos en relación a sus ingresos
es mayor que los hogares más ricos que les ocurre lo contrario. Por
tanto, el gran peso de este tipo de impuestos en relación a los directos
que gravan directamente a las personas o empresas por sus ganancias,
arroja como resultado un sistema impositivo que empeora la distribución
de ingreso.
Gráfico 3. Ahorro en relación a los ingresos disponibles por quintiles del ingreso.
Extraído de ENGIH 2006, INE
¿Qué impuestos se puede afectar para agrandar el espacio fiscal y caminar hacia un sistema más justo?
De cara a la rendición de cuentas pero
con un panorama reivindicativo de más largo aliento, donde se busca la
alianza de toda la central sindical, el CEFS (Centro de Estudio y
Formación Sindical José “Pepe” D’Elía) del SUNCA realizó un estudio en
este sentido y pone en discusión algunas medidas posibles para el corto y
mediano plazo, de ellas destacamos y argumentamos algunas.
Mirando el sector agrícola, el Anuario
de Opypa (2012), indica que la presión fiscal del agro ronda el 8%
-menos de un tercio que el promedio de nuestra economía-. Quienes más se
han beneficiado del crecimiento actual, vinculados a la soja, la
forestación y la ganadería, aportan mucho menos que el resto de la
sociedad a las cuentas públicas. Exonerados del Impuesto a Primaria, al
Patrimonio, exentos de IVA los insumos para la producción agropecuaria,
teniendo la posibilidad de descontar el IMEBA del pago de IRAE, se puede
explicar esta inequidad. En este sentido el informe del SUNCA da cuenta
que:
-
Si los inmuebles rurales, excluyendolos de los productores familiares, vuelven a pagar el impuesto de primaria, como pagan los inmuebles urbanos, la recaudación aumentaría en 2000 millones de pesos anuales
-
Si se elimina la exoneración de los inmuebles rurales del impuesto al patrimonio, medida que está en estudio en el gobierno, se recaudarían entre 1600 y 2000 millones de pesos anuales
-
Con un impuesto a las exportaciones de soja y de madera (detracción) del 15% se recaudarían 5000 millones de pesos y con un 5% sobre la carne más la eliminación de la devolución de impuestos de 2% se recaudarían 1960 millones de pesos.
En lo que refiere al Impuesto a las
Rentas de Actividades Empresariales (IRAE) antes de la reforma
tributaria las empresas pagaban el Impuesto a la Renta de la Industria y
Comercio (IRIC) que era el 30% sobre las ganancias. Con la reforma se
modificó este impuesto (IRAE) reduciendo la tasa al 25% sobre las
ganancias y se gravaron el reparto de utilidades con el IRPF categoría
I. Por las utilidades distribuidas se paga un 25% de las ganancias más
el 7% sobre el 75% de las ganancias, lo que da un total de 30.25%.
Es decir que si las empresas invierten, o
sea acumulan capital y aumentan la riqueza de los dueños, pagan 5%
menos que antes y si reparten las utilidades pagan lo mismo que antes de
la reforma tributaria. En este sentido el documento citado propone:
-
Aumentar el Impuesto a la Renta de las Actividades Económicas de 25% a 30%, la recaudación aumentaría en 235 millones de dólares.
Gasto tributarios
Por último queremos destacar
los beneficios tributarios que la DGI denomina “gasto tributario”, y
refieren a las desviaciones que los regímenes especiales usufructuados
por algunos contribuyentes tienen respecto a los tributos referenciales.
Según la DGI (2011) “Desde el punto de vista presupuestario, la
diferencia entre el gasto directo y el gasto tributario es que el
primero se desarrolla en dos etapas: la percepción del ingreso y el pago
del subsidio o la transferencia; por su parte, en el segundo se
compensa el pago con el ingreso, omitiéndose por lo tanto aquellas dos
etapas” (DGI, 2011). Dentro de gasto tributario se conciben: las
exenciones de la base tributaria, las deducciones de las rentas brutas,
los créditos tributarios, las tasas reducidas y los diferimientos del
pago de impuestos.
El Gasto Tributario puede ser visto como
gasto público ejecutado de manera directa a algunos agentes
específicos, ya que es una no recaudación que se concede. En este
sentido sería similar a que el Estado recaude con los impuestos, y luego
ejecute un gasto de subvención sobre algún agente específico.
Cuadro 1. Gasto tributario y peso en el PIB por tipo de impuesto. Miles de pesos corrientes año 2011.
GT
|
GT/PIB
|
|
IVA
|
25.842
|
2,86
|
IRAE
|
14.709
|
1,63
|
IRPF cat 1 y 2
|
2.022
|
0,22
|
IPAT
|
9.326
|
1,03
|
IMESI
|
326
|
0,04
|
Total
|
52.224
|
5,78
|
Elaboración propia, extraído de DGI (2012).
Como puede apreciarse en el cuadro 1, el
Gasto Tributario representa un 5,78% del PIB para el año 2011 siendo el
IVA el principal impuesto con este privilegio. Como fue comentado, el
IVA es un impuesto netamente regresivo en términos relativos y las
exoneraciones fiscales son orientadas en gran medida a mitigar este
efecto3.
De hecho, la publicación de la DGI (2012) muestra la distribución del
gasto tributario según deciles de ingresos y da cuenta en buena medida
de esta problemática.
No obstante, existen algunos bienes
exonerados de tributación que no van en esa dirección. Entre estos nos
interesa resaltar los servicios de enseñanza exentos de IVA. Este beneficio recae sobre los usuarios de enseñanza privada y
representa el 0,25% del PIB. Cómo muestra el trabajo de DGI (2012)
tiene un comportamiento netamente regresivo debido a que quienes
consumen este tipo de servicios pertenecen a los hogares más ricos. Si a
esto le sumamos las exoneraciones de IRAE, la enseñanza privada cuenta con un gasto fiscal –podría decirse una suerte de subsidio- de 2.860 millones de pesos.
El otro gasto tributario que nos interesa abordar para nuestros fines es el proveniente del IRAE. El sacrificio fiscal en el IRAE en 2011 alcanzó los 14.709 millones de pesos,
representando un 66,3% de la recaudación efectiva del impuesto
observada ese año. O sea que del 100% de la base imponible, aquello que
puede recaudarse, aproximadamente un 40% no fue recaudado debido a
exoneraciones varias.
En el gráfico 4 se detallan los pesos de
las distintas exoneraciones que se otorgan, pero nos detendremos en dos
de los conceptos de gasto tributario con mayor detalle ya que son los
dos principales ítems del gasto tributario representando en 2011 el 1%
del PBI según DGI (2012): las exoneraciones impositivas a las Zonas
Francas y la de Ley de Promoción de Inversiones.
Gráfico 4. Gasto tributario del IRAE según tipo de exoneración
Elaboración propia en base a información de DGI
Los beneficios fiscales son otorgados por la Ley de Promoción y Protección de Inversiones (N°16.906) para “proyectos
de inversión que tengan como objetivo el cumplimiento de metas en
materia de generación de empleo productivo, mejora del proceso de
descentralización, aumento de las exportaciones, incremento del Valor
Agregado Nacional, utilización de tecnologías limpias e inversiones en
investigación, desarrollo e innovación” (COMAP, Decreto N°2/012)4.
A partir del nuevo decreto reglamentario, desde 2008 hasta mayo de 2012
se les ha otorgado beneficios fiscales a 2385 empresas. El beneficio
otorgado por concepto de IRAE es del 55,4%, es decir que en estos cuatro
años y 5 meses el Estado ha dejado de recibir el 55,4% del IRAE que le
correspondía pagar a las empresas que resultaron beneficiarias por el
Régimen de Promoción de Inversiones. Esto corresponde a un monto
superior a los 100.000 millones de pesos en sólo 4 años y configura una
tasa de IRAE efectiva de 11,2% (contra el nominal de 25%).
En cuanto a la ley de promoción de
inversiones, si bien es probable que dicho beneficio se otorgue a
empresas más dinámicas, la aplicación de la ley ha mostrado ser muy poco
selectiva. Los proyectos enviados con recomendación de aprobación en
los últimos años son tristemente ilustrativos: se repite para el año
2012, 2011 y 2010 Hípica Rioplatense S.A. (“Maroñas Entertainment”); en
el año 2011 fue seleccionado el Estudio Posadas, Posadas y Vecino5 para
la ampliación de su local en Carrasco; en 2012 fue recomendada Grandes
Tiendas Montevideo S.A. y sistemáticamente grandes superficies como TATA
S.A., Macromercado S.A., etc. ¿Emprendimientos de gran valor agregado?
¿Uso de tecnologías de punta? La casuística parece ser demasiado
generosa.
Por su parte las zonas francas situadas
en territorio uruguayo también están exentas del pago de algunos
impuestos como ser IRAE y el impuesto al patrimonio (IPAT). La renuncia
fiscal en el 2011 por parte de las zonas francas fue de 5.138 millones
de pesos por concepto de IRAE y 1.444 millones de pesos por concepto de
IPAT (DGI, 2012).
Gasto
Con el fin de fortalecer algunas
discusiones que se han dado en la lucha presupuestal de la educación,
tanto la UDELAR como la ANEP en los últimos pedidos presupuestales se
han encontrado en un enfrentamiento con el parlamento y el poder
ejecutivo, donde la distancia de los pedidos tiene una brecha que parece
de difícil alcance.
Como vimos en el apartado anterior,
existe margen para mejorar los ingresos del Estado y lograr mayores
partidas para el gasto público en general, y en particular en la
educación. A su vez, las formas propuestas para agrandar la recaudación
apuntan también a mejorar las desigualdades que genera el sistema
productivo.
Desde la apertura democrática los
sindicatos de la educación luchan por una mejora presupuestal que en los
últimos años se ha traducido en pedidos sintetizados en un indicador
como porcentaje del PIB. Si bien este indicador resume el esfuerzo que
hace una economía en un año corriente por la educación (esto permite una
fácil comparación internacional entre otras cosas), esconde por detrás
un presupuesto detallado donde se expone las necesidades que tiene el
sistema educativo para superar falencias básicas que se arrastran desde
el pasado.
No es intensión de este trabajo mostrar
el detalle presupuestario, pero sí ser conscientes de lo que implica ese
indicador y cómo se relaciona con un comportamiento fiscal que los
gobiernos de turno han adoptado como hegemónico e inalterable. Este se
basa en: mantener un déficit equilibrado (ingresos=gastos) y cumplir con
las deudas (tanto internas como externas) asumidas desde la última
dictadura e incrementadas con las crisis.
Por otro lado, se ha discutido mucho la
relación aumento de gasto con mejores resultados. Es claro que no existe
una relación directa a priori entre aumentar los recursos y mejorar el
sistema educativo. Pero dada la situación actual y entendida esta como
un proceso histórico del sistema educativo y de la sociedad en su
conjunto, se intenta mostrar en este documento que los recursos
destinados no alcanzan para comenzar la discusión. Solo mirando los
salarios tanto en términos absolutos como relativos al resto de la
economía, se da cuenta que mejorar los recursos destinados a la
educación es hoy el punto de partida para pensar en mejorar la calidad
de la misma. No es posible pensar una carrera docente completa, donde se
combine la investigación, la docencia y la formación permanente sino se
remunera acorde a esas actividades.
¿Se ha incrementado la inversión en educación?
Es conocido que el gasto en educación se
ha incrementado en los últimos años, esta afirmación es cierta pero en
este apartado intentamos mostrar que no tiene la magnitud que se maneja
habitualmente.
Si miramos el gasto en educación en una
serie que tome los niveles anteriores a la crisis hasta los años más
recientes podemos decir a priori que el gasto ha aumentado
sustancialmente en los últimos años. Incluso ha ganado peso dentro de
los gastos totales del Estado. Si miramos el gráfico 5, el peso de la
educación en el total de gastos del Estado paso de ser 13,8 % a cifras
cercanas al 16%. Lo mismo le ocurre con relación al PIB, donde paso de
ser el 2,3% en el año 96 a pesar un 3,9% en el 2011. Por lo tanto, si
bien el gasto en la educación se incrementó fuertemente en los últimos
años, no alcanzó las cifras prometidas en el primer gobierno del Frente
Amplio (4,5% del PIB6).
Gráfico 5. Peso del gasto en ANEP-UDELAR en relación al PIB y al Gasto total.
Elaboración propia fuente BCU y CGN.
Pero ese aumento de gasto hay que
mirarlo de una manera más crítica para comprender si realmente son más
recursos para la educación, para ello seguimos a Patrón y Villant (2012)
quienes analizan el gasto en educación en términos reales. Para ello
realizan un ajuste del PIB y del gasto en educación con el fin de
obtener el gasto real. Dicho ajuste consiste en mirar el PIB a precios
constantes (ajustado por inflación) y lo mismo para la educación. Pero
para este último, utilizan la evolución de los precios del rubro
educación, mientras que el PIB se ajusta con el indicador para toda la
economía. Lo que encuentran es que la inflación para el rubro educación
evoluciona por encima de la inflación de toda la economía, haciendo que
la evolución de los recursos reales de la educación sean menores a la
evolución real del PIB. Esto quiere decir, que si bien el gasto en
términos nominales para la educación ha aumentado, dicho aumento en
términos reales no es tan alentador.
A su vez, la educación tiene un componente muy fuerte en salarios7 por
lo que dicho ajuste también sería correcto ajustarlo por el índice de
salarios (se usa el IMS del sector público). Esto da una idea de en qué
medida los mayores recursos pueden servir para mejores salarios o por
obtener más cantidad de cargos. Como puede apreciarse en el gráfico 6,
si se ajusta el gasto tanto por la inflación sectorial como por el IMS y
se lo compara con el PIB ajustado, la inversión que realiza la economía
en la educación no ha cambiado sustancialmente desde fines de los 90
hasta nuestros días.
Gráfico 6. Relación Gasto en
Educación/PIB a precios corrientes, ajustado por inflación y ajustado
por el IMS del sector público.
.
¿Los Salarios docentes se han incrementado?
Como decíamos anteriormente el gasto por
conceptos de salarios son el gran componente cuando hablamos de
educación. A su vez, los trabajadores de la educación se caracterizan
por tener el mayor número de funcionarios con altos niveles educativos
de todas las ramas de actividad. Esto se puede visualizar en el cuadro
2, donde puede apreciarse que el 47% de los trabajadores de la educación
cuentan con más de 16 años de estudio siendo el sector de actividad que
concentra la mayor cantidad de profesionales.
Cuadro 2. Porcentaje de trabajadores con 16 o más años de educación, según sector de actividad
Rama de actividad
|
Porcentaje
|
Enseñanza
|
47
|
Servicios sociales y de salud
|
33
|
Alquiler de maquinaria y equipo sin
operarios; informática y actividades conexas; actividades de
investigación y desarrollo y otras actividades empresariales
|
32
|
Intermediación financiera
|
23
|
Fabricación de coque, productos de la refinación del petróleo y combustible nuclear
|
20
|
Administración pública y defensa; planes de seguridad social de afiliación obligatoria
|
19
|
Fabricación de productos químicos y farmacéuticos
|
18
|
Actividades inmobiliarias
|
16
|
Suministro de electricidad, gas, vapor y agua caliente; Captación, depuración y distribución de agua
|
15
|
Transporte por vía acuática; vía aérea;
actividades de transporte complementarias y auxiliares; actividades de
agencias de viajes
|
14
|
Extraído de Patron y Viallant (2012).
El cuadro 2, nos muestra
cuantitativamente una información que a priori parece lógica y deseable
en el sentido que la educación concentre la mano de obra más calificada.
Pero este hecho muestra una preocupación cuando se analiza la situación
salarial de los docentes. Por un lado, los incrementos salariales de la
mano de obra más calificada (explicada fundamentalmente por
trabajadores de la
Gráfico 7. Evolución del salario real por nivel educativo del trabajador.
Extraído de Patron y Viallant (2012).
educación) no alcanzó los niveles
salariales del comienzo de la crisis en el año 2001. Como se aprecia en
el gráfico 7 recién en el año 2010, luego de 6 años de un fuerte
crecimiento económico los salarios alcanzaron el poder de compra de
antes de la crisis. Pero dicha recuperación no fue alcanzada por los
trabajadores calificados e incluso se ha deteriorado en los últimos
años.
En lo que respecta al salario del sector
educación, ha tenido una mejor evolución que el resto de los
trabajadores calificados, logrando su recuperación salarial de inicios
de la crisis en el año 2008 (ver gráfico 9). Pero dicha evolución ha
sido modesta si se consideran los valores iniciales y las partidas
presupuestales que se han otorgado para la educación.
Extraído de Patron y Viallant (2012).
Resulta interesante analizar el valor
del salario y el mismo en relación al resto de la economía. En el cuadro
3, puede verse el salario promedio de un trabajador según sector de
actividad. Se exponen los primeros diez mejores pagos y la educación que
se encuentra en el puesto 20, situándose en la segunda parte de la
tabla8.
Sector de actividad
|
Salario promedio
|
Ranking
|
Elaboración de productos de tabaco
|
37.143
|
1
|
Intermediación financiera
|
32.750
|
2
|
Fabricación de coque, productos de la refinación del petróleo y combustible nuclear
|
28.123
|
3
|
Fabricación de productos químicos y farmacéuticos
|
26.777
|
4
|
Suministro de electricidad, gas, vapor y agua caliente; Captación, depuración y distribución de agua
|
25.690
|
5
|
Explotación de minas y canteras
|
22.265
|
6
|
Administración pública y defensa; planes de seguridad social de afiliación obligatoria
|
20.809
|
7
|
Actividades inmobiliarias
|
20.485
|
8
|
Correo y Telecomunicaciones
|
20.435
|
9
|
Transporte por vía acuática; vía aérea;
actividades de transporte complementarias y auxiliares; actividades de
agencias de viajes
|
19.570
|
10
|
Educación
|
16.186
|
20
|
Elaboración propia, datos extraídos de Patron y Viallant (2012).
Por lo tanto, si bien el salario docente
ha mejorado en los últimos años dicha mejora ha sido modesta en
relación al resto de la economía y en términos absolutos como para
revertir los bajos niveles que se arrastran del pasado. A su vez, las
partidas presupuestales destinadas a la educación no alcanzan lo
acordado por el gobierno de turno en términos corrientes, pero esta
situación se empeora si se ajusta dichas partidas con el poder de compra
de las mismas.
¿Uruguay invierte mucho en educación?
Es difícil contestar esta pregunta sin
tener en cuenta la calidad y cobertura, el proceso histórico y social
que marcan las necesidades de una población, las propuestas pedagógicas,
etc. No obstante esto, es interesante comparar el esfuerzo que hacen
otros países de la región y otros que son de alguna manera puestos como
referencia cuando se discuten modelos educativos.
También dan cuenta que los pedidos no
parecen descabellados cunado se compara con el esfuerzo que hacen otros
países de la región y del mundo. En el cuadro siguiente se exponen
algunos países cercanos y otros que han estado como ejemplo de modelos
educativos en los últimos tiempos, como es el caso de Finlandia.
Cuadro 2. Gasto en educación en relación al PIB según países año 2009.
País
|
Peso en relación al PIB
|
Brasil
|
5,6
|
Argentina
|
6
|
Chile
|
4,2
|
Costa rica
|
6,3
|
Cuba
|
13
|
Estados Unidos
|
5,4
|
España
|
5
|
Finlandia
|
6,8
|
Fuente: Banco Mundial, http://datos.bancomundial.org/indicador/SE.XPD.TOTL.GD.ZS
Cabe destacar que en lo que refiere a la
contabilidad de las cuentas fiscales han existido cambios de criterio
que intentan dar otra mirada al gasto. Dicha mirada va en la dirección
de cambiar el acento en la ejecución por incisos y mirar el gasto por
área programática. Por lo tanto, cuando el gobierno habla de educación
está hablando de toda el área programática y no de lo que los sindicatos
y la población en general entiende. En el anexo puede observarse lo que
el gobierno agrega extra a la ANEP-UDELAR en educación y a qué incisos
pertenece. Puede notarse incluso, que con esas partidas no se llega al
tan mentado 4,5% del PIB para el año 2011.
1La
carga tributaria en Brasil es del 34,2% de su PBI, seguido por
Argentina con 30,5% del PBI, cuando en Uruguay es de 24,2% para el
trienio 2007-2009.Un dato relevante es que Brasil, Argentina y Uruguay
-en ese orden- continúan siendo los países con mayores cargas
tributarias del continente. No obstante, Uruguay tiene para el período
2007-2009 una carga tributaria de 24,2%, 10 puntos porcentuales debajo
del Brasil.
2Un
problema adicional, refiere a la calidad del gasto público que en
muchos casos también es regresivo o al menos, menos progresivo que en
los países de la OCDE.
3 Exoneraciones a bienes específicos, tasa mínima para bienes consumo básico.
4Las
empresas que se presenten ante la Comisión de Aplicación de la Ley de
Inversiones (COMAP) y que soliciten dichos beneficios tributarios
obtendrán exoneraciones parciales en el IRAE, IVA, en tasas y tributos a
la importación.
5 El
Estudio Posadas, Vecino y Vecino pertenece, entre otros, al Dr. Ignacio
de Posadas, ministro de Economía del gobierno de Luis Alberto Lacalle.
6Entendiendo la Educación como ANEP-UDELAR.
7 Para el año 2012 los salarios representaron el 74% del gasto total, 10,45% fue gasto de funcionamiento y el 15 inversiones.
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