El nuevo Ministerio de Ambiente

Ministerio de Ambiente: un paso adelante, muchos pasos atrás

13 de junio de 2020

Tiempo atrás se solía citar el título del libelo de Lenin, “Un paso adelante, dos pasos atrás”, referido a debates internos del Partido Obrero Social Demócrata de Rusia. Toda discusión sobre táctica en el movimiento popular incluía consideraciones sobre pasos y su incierta dirección.
En este Uruguay, salvando distancias espaciales, temporales y de contenido, el asunto de la institucionalidad ambiental en la ley de urgente consideración (LUC) se podría titular así. En este caso, los pasos atrás son muchos más que dos.

Pretexto

La creación del Ministerio de Ambiente (primero fue Medio Ambiente y Agua, luego Ambiente y Desarrollo Sostenible, y en el camino perdió Desarrollo Sostenible) es una partición simple de la estructura orgánica del Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente, paradójicamente votada en la Cámara de Senadores el 5 de junio.

Fue un compromiso de campaña del actual presidente y del Partido Nacional en 2019, y se incluyó en el “Compromiso por el país” acordado por los cinco partidos coaligados de cara a noviembre. Allí se asociaba la creación del ministerio con una variada lista de temas, entre ellos el incremento de la participación ciudadana y el impulso de políticas públicas participativas en temas ambientales, el monitoreo y la recuperación de cursos de agua, suelos y aire, la protección de acuíferos, la “reformulación” del Sistema de Nacional Áreas Protegidas (SNAP), la economía circular, la gestión de residuos, el bienestar animal, la educación ambiental, etcétera.

En la Exposición de Motivos de la LUC, poco divulgada y menos leída, se justifica la creación del ministerio por la “seguridad ambiental” y la “protección del medio ambiente como componente fundamental de los derechos humanos, siendo el ordenamiento territorial y el desarrollo sostenible herramientas esenciales de su planificación y su gestión”. Se concluye en el texto que el objetivo es “jerarquizar políticamente las políticas públicas ambientales, aumentando los poderes de policía ambiental y la regulación efectiva del desarrollo sostenible”. Nada de esto quedó en el articulado aprobado.

El eventual “paso adelante” en la institucionalidad ambiental conlleva no dos, sino muchos pasos atrás. Por el texto aprobado y su contexto, esencialmente anacrónico, retrocede en conceptualización y gestión del ambiente y políticas ambientales a un tiempo anterior a 1990. Es un ministerio del siglo XX más que apuesta a institucionalidad moderna, fuerte e inteligente como la que se requiere en el siglo XXI. Muchos pasos atrás retrotraen tres décadas de proceso de construcción y despliegue de la política ambiental, de inclusión a nivel constitucional, legislación y desarrollo de políticas, programas y proyectos. Desestiman la transversalidad y coordinación con políticas de desarrollo, sociales y productivas, y evaporan todo espacio de consulta y participación ciudadana.

Cabe recordar que el Frente Amplio en su programa hacia las elecciones de 2019 no preveía la creación de un Ministerio de Ambiente, pero la dejó abierta; el candidato a la presidencia planteó la idea de crear un “Ministerio de Ambiente y transición sustentable”, apuntando a una gestión ambiental sustentada en una conceptualización moderna de la estructura del Estado y a una fuerte transversalización de la política ambiental, con visión estratégica articulada con lo productivo. Nada de ello está contemplado en esta triste versión.

Texto

El diseño aprobado (contenido en los artículos 288 a 300) resulta avaro y anodino, no introduce mejoras en la institucionalidad y determina peoras varias.

Lo aprobado atrasa en lo conceptual. Aparece entreverado en una LUC heterogénea en disposiciones cuyo hilo conductor, confesado por sus impulsores, es la “libertad”: del evasor fiscal, el lavador de activos, el empleador omiso, el productor de chorizos artesanales.

La nueva institucionalidad ignora prácticamente toda la construcción legislativa institucional y política en materia ambiental de los últimos 30 años: leyes como la General del Ambiente, de creación del SNAP, de Política Nacional de Aguas, de Ordenamiento Territorial, y políticas como el Plan Nacional Ambiental, el Plan Nacional de Aguas, el Plan de Saneamiento y la Estrategia de Acceso al Suelo Urbano.

La creación aprobada no considera la respuesta al cambio climático, ni los compromisos, programas y proyectos desarrollados exitosamente en los últimos 15 años, quizás para no colisionar con los componentes productivistas y negacionistas que forman parte del esquema de la coalición conservadora-empresarial que sustenta al gobierno.

La ausencia del desarrollo sostenible en el nombre del ministerio no es inocente: se descartó incluir en la nueva cartera competencias asociadas al manejo de recursos naturales (bosque nativo o recursos acuáticos) y a toda área productiva. Es grave la desvinculación del ambiente respecto del desarrollo, así como la desvinculación del ambiente respecto del contexto social y cultural. Por esa razón, es una gran pérdida la falta de integración del ordenamiento territorial, que en la versión actual queda en el Ministerio de Vivienda y Ordenamiento Territorial. En relación con esto se registró una bizarra discusión que acotaba el urbanismo a las ciudades y el ordenamiento territorial al medio rural. Como compromiso (mal resuelto), el Ministerio de Ambiente tendrá como cometido el “ordenamiento ambiental” (sic).

Tampoco asume instancias de participación consagradas en diferentes textos legales en materia de agua, ambiente y ordenamiento territorial, sino que las ignora.

Como consecuencia, en los hechos se consagra una simple agencia ambiental de evaluación de proyectos (públicos o privados), pasiva y reactiva, resignando toda competencia de planificación y desempeño proactivo. Así, se quema una oportunidad para fortalecer la institucionalidad ambiental del país, lo que hubiera requerido otros tiempos, otros estudios y propuestas, y sobre todo otro nivel de consulta y participación.

Contexto

Mientras, la LUC cargó también contra las áreas naturales protegidas (claves en cualquier política de conservación ambiental), primero intentando hacer primar el derecho de propiedad frente al interés general, y luego consagrando una pulverización del SNAP en 19 unidades de imposible coordinación. Si entendemos que en el origen de la pandemia está la excesiva presión sobre ecosistemas y ambientes naturales, calibraremos la gravedad de este desmantelamiento.

El contexto determina asimismo una drástica reducción de capacidades, presupuesto y equipo humano. Se anuncia que importantes tareas que actualmente están a cargo de la Dirección Nacional de Medio Ambiente y de la Dirección Nacional de Aguas serán afectadas por el recorte de 40% de los contratos: incluyen una alta proporción de los técnicos responsables de controles ambientales entre otras actividades asumidas por esas reparticiones.

Pero el contexto implica más: la ofensiva restauradora desatada el 1º de marzo vino con la decisión de abatimiento de los créditos presupuestales para 2019; recorte de 15% para todas las instituciones públicas, incluyendo a toda la enseñanza, en particular la Universidad Tecnológica y la Universidad de la República (tan citadas en la lucha contra la pandemia). Se reduce el financiamiento a la ciencia, tecnología e innovación y al sistema universitario público (más allá del caramelo que se obsequió a la comunidad científica al revertir el recorte del Programa de Desarrollo de las Ciencias Básicas), y se proyecta un escenario de ajuste fiscal aún más oscuro para todos los niveles de la educación pública y la ciencia en el presupuesto quinquenal. Con ello se retrocede en formación de recursos humanos a alto nivel y en la asociación virtuosa entre gestión pública y conocimiento. Dados el pretexto y el texto, en la oscuridad del contexto, discutir si se debió votar estos artículos se ciñe a quienes, como diría Mariano Arana, “vivimos adentro de un matraz”.

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Salvador Schelotto fue decano de la Facultad de Arquitectura, Diseño y Urbanismo de la Universidad de la República y director nacional de Vivienda.

   El nuevo Ministerio de Ambiente y los cambios en el sistema de las áreas protegidas

La última versión del proyecto de Ley de Urgente Consideración amplía las atribuciones del futuro ministerio y plantea polémico cambio en la definición de áreas protegidas

Víctor L. Bacchetta

20 abril 2020

El proyecto de Ley de Urgente Consideración (LUC), que será enviado esta semana al Parlamento por el gobierno de Luis Lacalle Pou, sufrió sensibles modificaciones desde la primera versión conocida a fines del año pasado. Las cuestiones ambientales no estuvieron al margen de ese proceso y, en lo que parece ser el resultado de unas fuerzas contrapuestas, se constatan al mismo tiempo cambios en una dirección y en la contraria.

En esta iniciativa sufrió un cambio significativo la denominación del nuevo ministerio, que era Ministerio de Medio Ambiente y Agua y ahora es Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible. En la nueva definición, se sobreentiende que el ambiente incluye al agua y al agregar el desarrollo sostenible se explicita el vínculo entre ambos aspectos y la inclusión de las competencias del ordenamiento territorial en este ministerio.

Este cambio es más claro con la denominación para la otra parte del actual ministerio. Ahora será Ministerio de Vivienda y Urbanismo, antes era Ministerio de Vivienda y Ordenamiento Territorial. No se puede separar ambiente y ordenamiento territorial pues desde el artículo 47 de la Constitución, el segundo es la herramienta para la protección del ambiente que condiciona la sostenibilidad del desarrollo.

En la última versión de la LUC se propone que el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, como ejecutor de la política nacional ambiental, de desarrollo sostenible y preservación de los recursos naturales del Poder Ejecutivo, redistribuya las funciones de ordenamiento territorial con Vivienda y Urbanismo. En la nueva versión también sufrieron cambios las atribuciones de la futura cartera de ambiente.

Ahora se incluyeron las normas constitucionales, legales y reglamentarias específicas que deberán regir la actuación del nuevo ministerio. Son tales las leyes de Evaluación de Impacto Ambiental, de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible, de las Directrices Nacionales de Ordenamiento Territorial, de Protección del Ambiente, del Sistema Nacional de Áreas Protegidas y de la Política Nacional de Aguas.

Otra disposición del proyecto encomienda al Ministerio de Ambiente la coordinación con Obras Sanitarias del Estado (OSE) de la política de agua potable y su gestión, al igual que con el Instituto Uruguayo de Meteorología (Inumet) de sus políticas. Esta relación con OSE e Inumet es innovadora pues hasta ahora estos organismos han funcionado como "servicios descentralizados"
con gran independencia.

Lacalle Pou presenta a sus socios la ley de urgente consideración el 22 de enero. Foto: FocoUy/ Gastón Britos

Por esta ley urgente se busca eliminar la Secretaría Nacional de Ambiente, Agua y Cambio Climático (SAACC), creada en 2015 durante el gobierno de Tabaré Vázquez para coordinar las distintas entidades del Estado vinculadas a esos temas. No se vieron avances en ese sentido y, al estar adscripta a la Presidencia de la República, se superponía con competencias del ministerio que le son devueltas en la nueva estructura.

Las descoordinaciones entre organismos públicos con atribuciones sobre el ambiente ha impedido la aplicación de una política coherente y eficaz. Las áreas de Recursos Naturales y de Recursos Acuáticos del Ministerio de Ganadería y la de Hidrografía del Ministerio de Transporte deberían tener una dirección única. Aunque es una carencia reconocida, el nuevo ministerio propuesto no avanza en este aspecto.

Retroceso en las áreas protegidas

En la última versión de la LUC se incorporaron, al final de 500 artículos, dos más sobre las Áreas Naturales Protegidas (ANP) que no estaban en la versión anterior. La norma vigente en el tema era la Ley N° 17.930, de diciembre de 2005, que había modificado el Artículo 5 de la Ley N° 17.234, de febrero de 2000, en el cual se establece el criterio para la incorporación de un área natural al sistema de áreas protegidas.

En la Ley N° 17.930 de 2005 se estableció que “el Poder Ejecutivo, a propuesta del Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente, incorporará al Sistema Nacional de Áreas Naturales Protegidas, bajo las correspondientes categorías de manejo, aquellas áreas naturales públicas o privadas que reúnan las condiciones señaladas en este título”. Lo destacable era la inclusión de áreas privadas.

En el proyecto de la LUC se quita “públicas o privadas"
del texto vigente y se agrega: "Lo dispuesto en el inciso anterior regirá para los casos de áreas pertenecientes al patrimonio del Estado, así como de los particulares que a tales efectos prestaren su consentimiento”
.

En rigor, esto significa volver a la redacción del Artículo 5 en la Ley N° 17.234 del año 2000 que creó el Sistema Nacional de Áreas Protegidas.

Tanto la ley de 2000 como la de 2005 previeron la posibilidad de declarar “de utilidad pública la expropiación”
de aquellas áreas que, reuniendo las condiciones para ser integradas a una ANP, sus “titulares no prestaren su consentimiento" (según la Ley 17.234), o "en las que el cambio de dominio sea necesario”
(según la Ley 17.930). No parece haber discrepancias entre ambas normas, la diferencia es práctica.
“Jamás se va a expropiar, nunca sucedió ni sucederá. La voluntad política nunca va a expropiar tierras, pagando por ellas el Estado y desplazando a sus pobladores”
, dijo a Sudestada
un técnico en la materia. Paso Centurión, en 2019, y la Quebrada de los Cuervos, en 2008 y 2020, aún sin el consentimiento de tierras privadas, sin dejar de serlo, pasaron al dominio público y fueron incorporadas al sistema de ANP.

Al conocerse el texto relativo a las ANP en el proyecto de ley, desde la sociedad civil y sectores del gobierno anterior cuestionaron la modificación. “Si la preservación del ambiente es de interés general, no puede depender de que un propietario quiera que se cuide un ecosistema o no quiera que se cuide un ecosistema”
, declaró el ex director de la Dirección Nacional de Medio Ambiente (Dinama), Alejandro Nario.
Todo indica que la inclusión de esta propuesta sobre las ANP en la última versión, ya que en la anterior no aparecía, es una derivación del conflicto en el departamento de Treinta y Tres a raíz de la ampliación de la ANP de la Quebrada de los Cuervos. En este punto la oposición a esa decisión por un conjunto de propietarios de tierras, hizo que la Junta Departamental y el Intendente protagonizaran un duro enfrentamiento con la Dinama

La Sociedad de Productores Forestales (SPF) tuvo un papel central en ese conflicto, presentó a la Dinama un cuestionamiento de la ampliación firmado por su presidente de entonces, Carlos Faroppa, actualmente a cargo de la Dirección Nacional Forestal. En las áreas naturales protegidas son prohibidas las plantaciones de árboles exóticos, de ahí el interés de las empresas forestadoras en impedir nuevas o la ampliación de las actuales.

Carlos Faroppa

El funcionario puesto como Director de la DINAMA (Dirección Nacional de Medio Ambiente) fingió tener un título que no tiene (el de Técnico en Gestión Ambiental) y que, de hecho, no tiene título alguno.

con esos antecedentes es en esa persona sobre quien recae la responsabilidad de hacer cumplir el decreto 090/2020, por el cual debe eliminar la recontratación del 40% de los técnicos que brindan servicos profesionales en la DINAMA.

afirmó en la prensa que “el Uruguay tiene una suma importante de Áreas Protegidas" la realidad es que en el ranking de 220 países del mundo que al menos tienen un 1% de su superficie terrestre y marina protegida, ocupamos el puesto 199 (con 2,3% y solo la mitad integran el SNAP

declaró que “el Uruguay tiene una dotación de APs que pueden cubrir todos los sitios prioritarios para la conservación, no todos, pero casi todos ... quizás falten algunos ecosistemas, pocos a mi juicio, pero con los que ya están ingresados ........... sigue

sería no suficiente pero sería bastante importante." Pero que la realidad es que la web de su propia dirección dice que los ecosistemas amenazados integrados alcanzan solo el 51%

Tiene una consultora de gestión ambiental, la cual hizo varios pedidos concretos para actividades forestales en la quebrada de los cuervos.

A título individual aceptó la reducción en casi un 20% de la superficie del Paisaje Protegido Paso Centurión y Sierra de Ríos, ingresado recientemente al SNAP luego de un proceso de casi dos décadas de trabajo.

Declaró estar de acuerdo -y venir a cumplir- con lo propuesto en los artículos originales 500 y 501 de la LUC (ahora ya modificados) pero que en esencia implicaban la desaparición del SNAP.

Esos artículos de la LUC sobre las áreas protegidas no fueron plataforma de campaña ni formaron parte del acuerdo de la coalición multicolor pero que fácilmente se pueden vincular como un pedido de algún actor de la Sociedad de Productores Forestales (SPF).

el Ing. Agr. Carlos Faroppa, principal lobbysta del sector forestal desde la primera hora, renunció a la presidencia de la SPF porque fue nombrado como Director de la Dirección Forestal del MGAP (puertas giratorias del Estado, que le llaman) defenderá el monte nativo?

El mismo compró un campo (a nombre de su esposa: Esc. Susai Ginzo, que por estar forestado y afectado por la ampliación de Quebrada de los Cuervos es un activo detractor de la ampliación, para lo cual, entre otras cosas, utilizó a la SPF para que se declarara en contra.

El Ing. Agr. Carlos Faroppa -a través de la SPF-, en un burdo intento de engañar a la opinión pública, le hizo decir a la SPF que una plantación de eucaliptus es ecológicamente análoga a un monte de espinillos y algarrobos.

el caballito de batalla de la SPF de la garantía ambiental por estar certificados se basa en buena parte en el PEFC Council (Programme for the Endorsement of Forest Certification), que es un organismo "independiente", sin fines de lucro y no gubernamental,

fundado en 1999 en Europa para promover el Manejo Forestal Sustentable a través de la organización y coordinación de certificaciones otorgadas por terceros independientes que cuenten con la debida aprobación de PEFC Council.

Pero resulta que el PEFC Council Uruguay es tan independiente que su secretaría nacional está a cargo de la SPF, su acto eleccionario de autoridades fue en la sede de la SPF, el propio Faroppa integra su directiva así como también comparte técnicos entre la SPF y el PEFC Council.