Ajuste fiscal encubierto

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Publicado en el Semanario “Voces”, el 14 de marzo de 2013.


 Antonio Elías

Cuando un gobierno tiene un desequilibrio en las cuentas públicas que genera un déficit fiscal significativo busca corregir esa situación reduciendo los gastos y/o aumentando los ingresos. Para ello realiza un ajuste fiscal que consiste en un aumento de la carga tributaria (creando nuevos impuestos o aumentando las tasas de los impuestos existentes) y reduciendo los egresos a través de la eliminación o reducción de partidas presupuestales. Un ajuste fiscal puede ser explicito cuando se anuncia el conjunto de medidas que se van a tomar y se cuantifican los resultados que se van a obtener.

En este informe se estiman los “beneficios” para las cuentas públicas que se producen por lo que se puede calificar como “ajuste fiscal encubierto” y su contrapartida: las “transferencias involuntarias” que los trabajadores deben hacer al gobierno. El ajuste fiscal es encubierto porque: no se anuncia; no se modifica ni se crea ningún impuesto; no se recortan o eliminan partidas presupuestales de gastos o inversión; no se cuantifica su impacto. El ajuste se realiza a través de los siguientes mecanismos:

Uno, la reducción de egresos que se produce al ajustar los salarios de los trabajadores del Sector Público No Financiero (Gobierno Central, Banco de Previsión Social y Empresas Públicas) por un porcentaje menor a la inflación que se hubiera producido sin la manipulación del precio de los componentes de la canasta de bienes y servicios que integra el IPC - lo que se calificó como “maquillaje estadístico”.

Dos, la reducción de egresos que se genera al incluir en la actualización salarial una inflación futura - el rango meta que determina el Poder Ejecutivo en forma discrecional- mucho menor que la inflación que efectivamente se genera.

Tres, el incremento de la recaudación del Impuesto a la Renta de las Personas Físicas (Categoría II) que pagan los trabajadores cuando se ajusta la Base de Prestaciones y Contribuciones (BPC) por un valor menor al Índice Medio de Salarios (IMS). En este caso, además, se utiliza una inflación disminuido artificialmente.

A efecto de ilustrar los valores de este “ajuste fiscal encubierto” se estimó por un lado, el valor de la pérdida salarial de los trabajadores del Sector Público No Financiero y, por otro, el aumento de carga fiscal sobre los trabajadores públicos y privados.

“Ahorro salarial”, por manipulación del IPC del año 2012.

Según la información disponible en el Ministerio de Economía y Finanzas el total de retribuciones pagadas en 2012 en el Sector Público No Financiero fue de $ 61.524.- millones.

Gobierno Central y BPS $ 51.965 millones
Empresas Públicas $ 9.558 millones

Si esas retribuciones se hubieran actualizado por 9,03% - el IPC anualizado a noviembre - su valor hubiera sido de $ 67.080 millones. Como se actualizaron por 7,48% el valor es de $ 66.126 millones. La diferencia a favor de las cuentas públicas y en contra de los trabajadores es de 954 millones de pesos, equivalentes a 50,2 millones de dólares.

“Ahorro salarial”, por estimación de la inflación futura mucho menor a la efectiva

Los salarios de los trabajadores se actualizan utilizando una inflación futura que es mucho menor a la inflación real. En 2011 y 2012 el IPC fue respectivamente 8,6% y 7,48% y la inflación futura estimada fue en ambos casos de 5%, lo que determina una pérdida de poder adquisitivo de los trabajadores y un “ahorro salarial” para el gobierno. Para estimar la parte del ajuste que se explica por este rubro, asumimos la diferencia de 2,5% que se produjo en 2012 entre la inflación futura y la inflación efectiva.

Si las retribuciones del SPNF se hubieran actualizado por una inflación futura estimada de 7,5% su valor hubiera sido $ 66.138 millones. Aplicando la inflación futura “ficticia” de 5% el monto es de $ 64.600 millones. La diferencia a favor de las cuentas públicas y en contra de los trabajadores es de 1.538 millones de pesos, equivalentes a 81 millones de dólares.

Aumento de la carga tributaria

El mínimo no imponible del IRPF y las franjas que lo componen se fijan de acuerdo al valor de las Bases de Prestaciones y Contribuciones. La BPC se actualizan anualmente, según estipula la Ley 17.856 mediante tres mecanismos alternativos que resuelve el Poder Ejecutivo en forma discrecional:

• - La variación del Índice de Precios al Consumo (IPC) del período entre ajustes.
• - La variación del Índice Medio de Salarios (IMS) en el período comprendido entre el penúltimo mes previo a la fecha de vigencia del ajuste anterior y el penúltimo mes previo a la vigencia del nuevo valor.
• - El Poder Ejecutivo podrá modificar la tasa de variación que surja del índice elegido en defecto o en exceso hasta un 20% sobre el porcentaje resultante.

Este año, al igual que sucede desde el 2007 a la fecha, la BPC se actualizó en un porcentaje mucho menor que el Índice Medio de Salarios. En este caso se fijó en un valor igual al IPC manipulado que es bastante menor que el IMS. Con esta medida habrá trabadores que antes no pagaban y ahora deberán pagar, a la vez que quienes ya pagaban tendrán que pagar más. Si la BPC se actualiza igual que el IMS, la recaudación del IRPF al trabajo no se modifica en valores constantes respecto a 2012.

Como la BPC aumentó 7,48%, su valor alcanzó a $ 2.598 y el mínimo no imponible del IRPF es $ 18.184. Si la BPC hubiera aumentado 11,22%, su valor hubiera sido de $ 2.688 y el mínimo no imponible sería $ 18.816. Cuanto más bajo es el mínimo no imponible más pagan los trabajadores. En este caso el mínimo es $ 632 menor que la evolución del salario promedio y eso implica que la carga fiscal aumentó 3,47%.

Para estimar el impacto sobre los salarios de la subvaloración de la BPC utilizamos la recaudación del IRPF al trabajo de 2012, en ese año se recaudaron $ 22.479 millones. La diferencia a favor de las cuentas públicas y en contra de los trabajadores es de $ 780 millones de pesos, equivalentes a 41 millones de dólares.

En conclusión, el ajuste fiscal encubierto estimado es de 3. 272 millones de pesos, equivalentes a 172 millones de dólares. Esta cifra es enorme si se toma en cuenta que el Impuesto a la Concentración de Inmuebles Rurales (ICIR) hubiera recaudado solamente 60 millones de dólares.

La creación e implantación del ICIR se realizó en el marco de fuertes resistencias por parte de las organizaciones que agrupan a los propietarios de la tierra – apoyados por los medios de comunicación, los partidos políticos de oposición e, incluso, principales figuras del gobierno –. Su posterior declaración de inconstitucionalidad hizo que el presidente Mujica propusiera una reforma constitucional y convocara a los equipos económicos del gobierno para que propusieran mediadas alternativas.

A los trabajadores, en cambio, sin ninguna discusión parlamentaria se les quita - en forma encubierta y en silencio - el triple de lo que se le quería cobrar a los terratenientes. Ante esta situación sería necesario legislar para evitar que la discrecionalidad del Poder Ejecutivo utilice el salario de los trabajadores como variable de ajuste de las cuentas públicas. Con ese objetivo se proponen algunos cambios en las normas actuales:

En el caso del IRPF debería actualizarse la BPC por la variación anual de la Unidad Reajustable, tal como se hizo para fijar los máximos y mínimo de las prestaciones de la seguridad social – subsidio por enfermedad, desempleo, asignaciones familiares, entre otros – a través de la Ley 19.003 (06/11/2012).

En el caso de los salarios se deberían modificar los criterios estipulados en el art. 4 de la Ley de Presupuesto 18.179 (05/01/2011): a) En lo que respecta a la inflación pasada, se podrían reducir los impactos de la manipulación puntual del IPC en el último mes fijando la actualización en base al promedio de la inflación anualizada de, por ejemplo, los últimos cuatro meses del año; b) Para fijar la inflación futura se podrían tomar criterios estadísticos y económicos que permitan estimar la tendencia y/o poner límites porcentuales, por ejemplo, la inflación futura no podrá ser menor que el 90% de la inflación pasada. Todo ello sin desmedro de las medidas compensatorias que se puedan adoptar en la rendición de cuentas de este año.

(*) Ponencia presentada en la mesa redonda “Análisis de la inflación y su incidencia sobre el salario real de los trabajadores”, organizada por COFE en la Facultad de Ciencias Sociales (06/03/13).