Aratirí: El mal rayo que nos va a partir (14)

Los impuestos que no van a pagar

Autor: William Yohai

27 de marzo de 2013

Transcribimos íntegro más abajo un trabajo de un experto chileno en temas tributarios mineros. Por su contundencia nos parece esencial que se difunda. Desde que en junio de 2011 publicamos el primer artículo de la serie referido a las previsibles ganancias de Zamin Ferrous nuestros pronósticos no han hecho otra cosa que confirmarse mediante los informes que Andrés Masoller de la asesoría macroeconómica del MEF ha presentado a las comisiones políticas ad-hoc.).

El escándalo que la enormidad de dichas previsiones desataron en medios políticos y periodísticos promovió la presentación de un proyecto de ley a estudio del parlamento para redistribuir las ganancias entre la empresa y el Estado. Ahora este experto que ha denunciado hace tiempo la verdadera estafa a los intereses nacionales que representa el accionar de las grandes empresas mineras en Chile nos alerta sobre lo que seguramente sucederá en Uruguay si efectivamente Zamin Ferrous lleva adelante el proyecto Aratirí tal como está planteado.

El nudo de la cuestión es que casi toda la tributación se basa en dos impuestos (IRAE y un adicional a las ganancias elevadas de la explotación) que se generan a partir de la declaración de la empresa. La segunda pata del asunto es la extraterritorialidad de la jurisdicción que se garantiza a previsibles disputas jurídicas sobre este y otros temas.

Los latifundistas han sido siempre renuentes a los impuestos basados en la “renta presunta”, básicamente, los que gravan el simple hecho de poseer tierra. Ellos junto a sus paniaguados economistas del sistema, desde el colorado Alfie al gobernante Astori defienden, en cambio, la tributación en base a “renta real”. Renta real que no es otra cosa que las ganancias que la empresa sea ésta propietaria de tierra, minera o de cualquier tipo, denuncia.

La historia de la reforma tributaria de 2007 que obligó a las empresas agropecuarias de cierto porte a tributar Impuesto a Renta de la Actividad Económica (IRAE) demuestra claramente que se produjo una brutal subdeclaración. Recientemente cuando la DGI (con 5 años de atraso, ¡que buenos ellos que son!) anunció controles, los latifundistas de la Federación Rural salieron a protestar indignados.

Este hecho demuestra como funciona el sistema. Los poderosos evaden o “eluden”, para decirlo delicadamente los impuestos que se basan en su propia declaración. La DGI “controla” y eventualmente multa y exige el cumplimiento de lo no pagado. ¿Qué pasa si una empresa es sancionada por la DGI pero tiene el derecho a recurrir a tribunales arbitrales internacionales en el ámbito del CIADI u otros?

Si la historia es una guía la empresa tendrá todas las de ganar. Así funciona este sistema basado en los intereses de las grandes empresas trasnacionales.

La ley de minería de gran porte a estudio del parlamento por un lado excluye a las empresas involucradas como receptoras de exenciones fiscales. Pero a su vez genera excepciones basadas en la industrialización de los minerales y en la construcción de infraestructura nueva, en particular puertos.

Zamin Ferrous en su publicidad afirma que no exportará mineral en bruto sino mineral industrializado, ya que deberá concentrar el que extraería de Valentines desde el 28% que presenta en forma natural hasta el 69% para su exportación. Y por otro lado, sin forzar interpretaciones es claro que el proyecto Aratirí incluye en forma imprescindible la construcción de un puerto de aguas profundas. Simplemente porque no hay capacidad portuaria hoy en el país para movilizar 18 millones de toneladas anuales. La empresa (ver su sitio web www.aratiri.com.uy) presenta al proyecto como un complejo minero, industrial y logístico.

O sea, es prístinamente claro que el proyecto será titular de las exenciones que acuerda la ley de inversiones. Que serán, encima, negociadas “mano a mano” por gobierno y empresa. Discrecionalidad de los jerarcas de turno y falta de transparencia. Porque también se establece que el contrato puede contener (y seguramente lo hará) alguna cláusula de confidencialidad. Se legalizará así lo que quedó manifiesto con el contrato secreto entre el Gobierno Nacional y Montes del Plata. Aquel era tan groseramente ilícito que bastó una intimación de un juzgado civil de Montevideo a las autoridades para que fuera hecho público. La condición secreta de éste, en cambio, estará amparada por una ley.

Serán rigurosamente secretas, entonces, tanto las cláusulas de dicho contrato de inversión cuanto la contabilidad de la empresa, amparada ésta por el “secreto tributario”.

Cabe hacer notar que, por ejemplo, nos fue posible conocer datos acerca de las ganancias de Botnia-UPM no sólo por inferencia (calcular aproximadamente los costos de producción, extrapolar costos de otros países y contrastarlos con los precios que presumiblemente se obtienen en el mercado mundial por los productos) sino porque al ser aquellas empresas que cotizan en bolsa sus balances globales son públicos.

No es el caso de Zamin Ferrous. Ésta no cotiza en bolsa y dudamos que alguna vez lo haga. Salvo que sea adquirida por alguna de las empresas mineras principales que sí lo hacen.

Para terminar aclaramos que el trabajo de Julián Alcayaga tiene un error: el proyecto Aratirí no plantea producir pellets de hierro, sino apenas mineral concentrado. En lo demás nos parece que su aporte es invalorable porque suma a las alertas que surgen del estudio del proceso en Uruguay la experiencia de lo sucedido en Chile. Y no olvidemos que precisamente Chile es presentado a nivel internacional por los “consultores” y “analistas” del sistema como un modelo de transparencia institucional, buena “gobernanza” y honestidad.

Publicado en Observatorio Minero del Uruguay. 

Megaminería en Uruguay /viii

Publicado el 27/03/2013

* En Uruguay existen casi las mismas disposiciones legales que en Chile, que permiten a una empresa extranjera transferir las utilidades y evadir el impuesto a la renta.
* Están dadas todas las condiciones para que la minera Aratirí no declare utilidades y, si alguna vez las llega a declarar, para que sean tan bajas como le acomode.
* El nuevo impuesto adicional al IRAE, que es presentado como un gran logro de este proyecto de ley de minería de gran porte, no se pagará nunca.
* Para aparecer atractivo, el proyecto de ley crea un Fondo Soberano Intergeneracional de Inversión, pero el mismo será paupérrimo por lo antes expuesto.
* En caso de controversia con la empresa, el proyecto entrega la resolución del conflicto a un tribunal internacional. Este es el broche de oro del proyecto de MGP. El economista chileno Julián Alcayaga Olivares, que participó como invitado en el Foro sobre Minería de Gran Porte realizado en Montevideo el pasado 7 de marzo (ver Megaminería en Uruguay /vii), analiza críticamente en este artículo los aspectos económico-tributarios del proyecto de ley a consideración del Parlamento.

Comentario al proyecto de ley relativo a la Minería de Gran Porte (MGP)

He querido hacer estos comentarios económico-tributarios a propósito del proyecto de MGP, porque en el foro no analicé dicho proyecto en su mérito mismo, por la simple razón que quería mostrar cual es la realidad de la minería en Chile, sobre todo en su aspecto económico-tributario.
Este análisis me parece necesario, incluso ineludible, porque Chile ha servido de ejemplo al proyecto de MGP en Uruguay y goza, en materia de gestión de recursos mineros, de un inmerecido prestigio en toda América Latina.
A tal punto que resulta imperativo mostrar y demostrar que la gran minería privada ha sido nefasta para la economía chilena. Y de paso para los trabajadores chilenos.
Por otra parte, las críticas al proyecto de MGP de las cuales he tenido conocimiento, se centran en aspectos medio ambientales y sociales. No he visto, ni oído, críticas al aspecto económico o tributario de este proyecto que, a mi modesto parecer, es el más importante porque no deja beneficios en Uruguay.
Puede que los negativos aspectos económico-tributarios del proyecto no sean muy visibles, en razón de la forma en que está estructurado. Tal como está redactado diluye sus disposiciones modificando otras leyes, lo que hace difícil identificar encontrar, o aún identificar, sus aspectos negativos.
Aprovechando mi larga experiencia en el análisis económico-tributario de los proyectos de la gran minería en Chile, me he permitido analizar el proyecto de MGP, y he encontrado algunas disposiciones legales que me parecen claramente negativas para la hermana república de Uruguay.
¿Cuáles son los beneficios económicos del proyecto MGP?
A priori los beneficios se sitúan en el ámbito fiscal (impositivo), aumentando la recaudación del Estado:
1º) la MGP, como toda actividad económica, debe pagar el IRAE (impuesto a la renta de actividades económicas),
2º) debe pagar el canon minero y,
3º) debe pagar un nuevo impuesto adicional específico y “progresivo” a la renta de la explotación minera.
Sobre la base de lo ocurrido en la minería chilena y, sobre todo, en virtud del análisis de los aspectos económico-tributarios del proyecto mismo, pienso que la minera Aratirí (grupo Zamin Ferrous) podría pagar algo de IRAE sólo a partir del décimo año de explotación. Como en Chile, este impuesto se paga sólo si la compañía minera declara utilidades. Ahora bien, existen en el proyecto de MGP algunas disposiciones que permiten eludir impuestos ocultando las utilidades.

En Uruguay existen casi las mismas disposiciones legales que en Chile, que permiten hacer desaparecer las utilidades y en consecuencia evadir el impuesto a la renta.

A título de ejemplo, la letra f) del art. 21 del Texto Ordenado de 1996, permite que las empresas puedan acumular sus pérdidas operacionales, que en Uruguay se llaman “pérdidas fiscales de ejercicios anteriores” durante cinco años. Dichas pérdidas pueden ser deducidas en su totalidad de los impuestos que debiesen gravar los beneficios de los ejercicios posteriores.
El mismo artículo en la misma letra, permite deducir de los beneficios los intereses de préstamos de organismos internacionales de crédito. Nada impide los préstamos a la compañía minera por parte de financieras relacionadas (filiales, casa matriz, empresas asociadas, etc.) domiciliadas en paraísos fiscales del Caribe u otros lugares del planeta.
No he encontrado en la legislación uruguaya ninguna disposición que prohíba operar en los mercados de futuros o de derivados, mercados que permiten traspasar utilidades comerciales a empresas relacionadas (filiales, casa matriz, empresas asociadas, etc.).
El art. 29 del proyecto de ley le otorga “invariabilidad” sobre el IRAE y el canon minero a la inversión en la Minería de Gran Porte.
Tampoco existen en la Ley 18.063, Título VII, que regula los precios de transferencia, disposiciones que impidan el traspaso de utilidades mediante operaciones comerciales a empresas relacionadas domiciliadas en paraísos fiscales. Este elemento cobra especial relevancia cuando sabemos que no se exportará un producto terminado que tenga un precio de referencia, sino un producto que tiene que ser procesado en el extranjero para transformarse en hierro comercializable.

En otras palabras, están dadas todas las condiciones para que la minera Aratirí no declare utilidades y, si alguna vez las llega a declarar, para que sean tan bajas como le acomode. Por consiguiente pagará, si paga en el largo plazo, un muy pequeño IRAE.

Por las razones expuestas, si es poco probable que la minera Aratirí llegue nunca a pagar el IRAE, es aún menos probable que llegue a pagar el impuesto adicional específico al IRAE con tasa progresiva.
Explicación necesaria: el art. 38, por intermedio del nuevo art. 103 del TO, al definir el producto minero hace aplicable el art. 7 del proyecto de MGP (argucia que explicaremos más adelante al hablar del canon).
¿En qué incide lo que precede? Puede parecer complejo: el nuevo art. 104 del TO dice que el producto minero puede ser un insumo de un proceso industrial, como podría serlo el concentrado o pellet de hierro, lo que permite limitar la base impositiva para el cálculo del impuesto adicional.
Pero, el golpe final a la desaparición de este impuesto adicional al IRAE lo hace este mismo art. 38 con el nuevo art. 112 del TO, que permite que el canon minero se pueda imputar a este adicional.

En resumen, este nuevo impuesto adicional no se pagará nunca, pero es presentado como un gran logro de este proyecto.

El art. 38 del proyecto MGP, que agrega el capítulo XVII al Título 4 del Texto Ordenado de 1996, y que crea este impuesto adicional al IRAE solo para la minería de MGP, lo hace a priori muy atractivo, pero ese es su único mérito.
Este capítulo maneja los mismos conceptos y la misma estructura de los proyectos que las transnacionales mineras han hecho aprobar en Chile.
El art. 39 del proyecto de MGP agrega más artificio para hacer que aparezca atractivo: Se crea un Fondo Soberano Intergeneracional de Inversión. Con la creación de este Fondo, alimentado en principio con parte de los recursos provenientes de la Minería de Gran Porte, se busca generar apoyos transversales al proyecto. La idea es que se piensa en las generaciones futuras.

Visto así es muy “lindo”, pero es necesario precisar – dado que es difícil detectarlo en el proyecto MGP – que dicho fondo será paupérrimo: recibirá solo un escaso aporte del canon minero, pero no recibirá nada del IRAE y aún menos del impuesto adicional al IRAE.

Sin embargo, la creación de este nuevo impuesto adicional específico solo para la MGP, aparece como una idea muy progresista. Entre otros porque establece además una tasa progresiva en el nuevo art. 110 del TO, inspirándose en lo que Sebastián Piñera aplicó el año 2010 en Chile: se modificó el impuesto específico a la minería, modificación cuyo objetivo publicitado era aumentar la tributación para la necesaria reconstrucción debida al terremoto de febrero de ese año.
Sin embargo, en el año 2011, con la tasa progresiva ya en aplicación, la recaudación del impuesto específico a la minería fue inferior a lo que se recaudó en el 2010, a pesar que el precio del cobre en el ejercicio 2011 fue un 15% superior al del año 2010. En el año 2012 la cosa fue peor: la recaudación de este impuesto “progresivo” fue un 30% inferior a lo recaudado en el año 2011 a pesar que el precio del cobre fue similar.
La progresividad del impuesto fue pura propaganda, el volador de luces necesario para legitimar entre los chilenos un proyecto que tenía como único objetivo aumentar los años de invariabilidad tributaria de las compañías mineras.
La introducción de un impuesto adicional progresivo al IRAE en el proyecto de MGP, es también un volador de luces que tiene el mismo afán propagandístico que en Chile, y su único objetivo es darle legitimidad al proyecto de MGP, creando la ilusión de un nuevo impuesto progresivo y exclusivo para el sector, impuesto que sus mismas disposiciones hacen desaparecer, y que nunca nadie va a pagar.
Sin hacer ningún proceso de intenciones, tal como está concebido en el mismo proyecto de MGP y en las modificaciones a otras leyes, estimo que como ocurrió en Chile, en los primeros 10 o 15 años de explotación Aratirí no declarará utilidades y por tanto no pagará el IRAE. Si en algún momento llegase a declarar utilidades, éstas serán misérrimas. Las grandes empresas mineras no tienen la costumbre de entregar las varas para que les azoten.

Si como se ve hay pocas posibilidades de que Aratirí pague el IRAE, hay aún menos posibilidades de que pague el adicional al IRAE. ¿Dónde están entonces los beneficios económicos para el Uruguay con este proyecto?

El único pago que no podría evadir en su totalidad un proyecto de MGP, aunque no declare utilidades, sería el canon minero establecido en el art. 45 del Código de Minería, porque éste se establece sobre la base del valor del producto minero. Pero, desafortunadamente, es el mismo proyecto de MGP el que entrega las herramientas para que Aratirí eluda la mayor parte de ese canon.
Antes de analizar las disposiciones que permiten eludir el canon minero, debo hacer un comentario no atingente al proyecto de MGP. El porcentaje que establece el Código de Minería a pagar sobre el material extraído es de un 5%, de los cuales 3% solamente son para el Estado (60% de la recaudación) y 2% para los propietarios superficiarios (40% de la recaudación).
El Código de Minería establece en su Art. 4º que: “Todos los yacimientos de sustancias minerales existentes en el subsuelo marítimo o terrestre o que afloren en la superficie del territorio nacional integran en forma inalienable e imprescriptible, el dominio del Estado” ¿Cuál es entonces el fundamento legal para que el canon vaya a los propietarios superficiarios?
Puede ser legal y justo que se les indemnice por la ocupación del suelo (superficie) que les pertenece, sobre todo si se trata de suelos agrícolas. Pero no hay fundamento legal ni constitucional para que perciban el canon minero. Este debiese ser percibido en su totalidad por el Estado en representación de todo el pueblo uruguayo.
En caso contrario, más valdría simplemente derogar el art. 4° del Código de Minería que declara el dominio del Estado sobre todas las sustancias minerales.
Volvamos a lo que el proyecto de MGP dispone sobre el canon minero que, si no se lo analiza con la acuciosidad necesaria, puede dejar la impresión que le aportará muchos recursos al fisco.
Si se multiplica mecánicamente el 5% de canon por la producción esperada de 18 millones de toneladas anuales del proyecto Aratirí, para un precio promedio de 150 dólares la tonelada, nos daría 135 millones de dólares anuales como ingreso por canon minero.
Eso está muy alejado de la realidad porque el precio de 150 dólares corresponde a un mineral de muy alto contenido de hierro, superior al 70%, mientras que el mineral de Aratirí no sobrepasaría el 30%. Mediante un proceso de separación, concentración y procesamiento industrial, podría llegar al 69% de hierro contenido.

Sin embargo es el mismo proyecto de MGP el que, en su art. 7, define lo que se considera actividad minera, dejando fuera de este concepto al proceso de industrialización o pelletización del mineral de hierro.

¿Por qué se hace esto? Porque la renta minera se aplica sólo a lo que se considere actividad minera, y el art. 7 deja fuera de la actividad minera la “industrialización” del mineral de hierro a pesar de que es parte integrante del mismo proceso productivo. Desde un punto de vista técnico o productivo nada justifica que la pelletización quede fuera de la producción minera. Esta separación solo se hace para disminuir considerablemente la base impositiva del canon y el adicional al IRAE. Ni siquiera en Chile se les ocurrió una argucia (¿astucia?) parecida.
Además, una vez que el mineral haya pasado por la fase de “industrialización”, el producto debe ser transportado por mineroductos hasta el terminal portuario. El transporte del mineral “ya industrializado” también quedará fuera de lo que se considera actividad minera para efectos del cálculo de la renta, cuya base impositiva finalmente no sobrepasará los 40 dólares por tonelada. Por consiguiente, la renta minera total no llegaría ni siquiera a los 40 millones de dólares anuales, de los cuales el Estado percibiría apenas US$ 24 millones.

Si mis estimaciones son buenas, eso será todo lo que recibirá Uruguay, habida cuenta de que, como ya concluimos más arriba, el Estado no percibirá el pago del IRAE ni el impuesto adicional, porque el art. 7 también se aplica para determinar el producto minero sobre el cual se aplica el adicional al IRAE. En el proyecto de MGP no ha quedado nada al azar.

Sacar la actividad “industrial” de la actividad minera le permite a Aratirí postular a los regímenes promocionales del Estado por su actividad industrial, como lo señala, además, expresamente la letra b) del art. 29 del Proyecto de MGP. Repito: el proyecto tal cual está formulado no le debe nada al azar.
Ahora bien, alguien podría argüir que la Dirección General Impositiva (DGI), basándose en jurisprudencia administrativo-tributaria, podría cuestionar que el proceso de “industrialización” del mineral de hierro, o su transporte, no sean incluidos para la determinación de la renta minera.

Pero ello no serviría de nada. En caso de controversia con la empresa, el proyecto MGP en su art. 29 letra f) le entrega la resolución del conflicto a un tribunal arbitral internacional. Este es el broche de oro del proyecto de MGP.

Broche de oro que corona todas las sibilinas disposiciones de este proyecto de ley, disposiciones que quedan ocultas detrás de los voladores de luces que contiene, como la creación de un impuesto adicional específico a la MGP o la creación de un Fondo Intergeneracional de Inversión.
Por sus dañinas implicancias para el Uruguay, me atrevo a sostener que el proyecto de MGP no puede haber sido concebido por uruguayos, sino por consultoras internacionales que trabajan para las transnacionales, del mismo modo que el Tratado Binacional Minero entre Chile y Argentina fue concebido por Barrick Gold, y no por los gobiernos de Chile ni de Argentina.
Este proyecto de MGP no puede ser aprobado tal como está concebido. Debe ser modificado sustancialmente, suprimiendo definitivamente los art. 7 y 52, de manera que el canon minero por MGP se pague por tonelada física de mineral exportado, sin importar si lo exportan como mineral, como concentrado o como pellet.
Para la empresa Aratirí el canon minero no debiese ser nunca inferior a 25 dólares por tonelada exportada, si el precio internacional del hierro no sobrepasa los US$ 150/ton. El canon percibido por tonelada debiese aumentar de US$ 5 por cada US$ 10 de aumento del precio del hierro en los mercados internacionales. También se debiese suprimir el art. 38 que establece el impuesto adicional al IRAE para la MGP, por la simple razón que es un volador de luces que no se justifica si se aplica un canon minero como el propuesto anteriormente.

Por sobre todas las cosas, debiese ser suprimido el artículo 29, que entre otras cosas le entrega la soberanía jurisdiccional a tribunales extranjeros.

Para concluir, creo necesario que se tome muy en cuenta el art. 50° de la Constitución del Uruguay, que establece:
“El Estado orientará el comercio exterior de la República protegiendo las actividades productivas cuyo destino sea la exportación o que reemplacen bienes de importación. La ley promoverá las inversiones destinadas a este fin, y encauzará preferentemente con este destino el ahorro público. Toda organización comercial o industrial trustificada estará bajo el contralor del Estado. Asimismo, el Estado impulsará políticas de descentralización, de modo de promover el desarrollo regional y el bienestar general”.
La Constitución obliga al Estado a orientar el comercio exterior al reemplazo de bienes de importación. Con los yacimientos mineros de hierro se pueden perfectamente reemplazar las importaciones de arrabio y de acero, promoviendo la creación de una siderúrgica en el Uruguay. El Estado chileno lo hizo hace 70 años, y no veo las razones para que el Estado uruguayo no pueda hacer lo mismo hoy. En caso necesario, creando una empresa mixta con el mismo grupo Zamin Ferrous.

Una razón más para no aprobar el proyecto de MGP en su estado actual y, si llega a ser aprobado, recurrir de inconstitucionalidad a la Suprema Corte de Justicia.